Vorbemerkung

Nach Art. 15 lit. c der Richtlinie 2004/83/EG vom 29.04.2004  (sog. Qualifikationsrichtlinie – QRL) gewähren die Mitgliedstaaten einer drittstaatsangehörigen Zivilperson sog. subsidiären Schutz, wenn sie ihr Herkunftsland verlassen hat, weil sie infolge willkürlicher Gewalt im Rahmen eines internationalen oder innerstaatlichen bewaffneten Konflikts einer ernsthaften individuellen Bedrohung ihre Lebens oder ihrer Unversehrtheit ausgesetzt war. Die tatbestandsmäßige Verknüpfung von einerseits willkürlicher Gewalt und andererseits ernsthafter individueller Bedrohung wirft die Frage nach dem hier anzulegenden sachgerechten Prognosemaßstab auf (I.).

Weiter wird in Satz 3 des durch das Richtlinienumsetzungsgesetz 2007 vom 19.08.2007  neu gefassten § 60 Abs. 7 AufenthG bestimmt, dass Gefahren nach den Sätzen 1 und 2, denen die Bevölkerung oder die Bevölkerungsgruppe, der der Ausländer angehört, allgemein ausgesetzt ist, (nur) bei Anordnungen nach § 60a Abs. 1 S. 1 zu berücksichtigen sind. Damit unterstellt der Gesetzgeber auch die Gefahren im Sinne des Art. 15 lit. c QRL in gleicher Weise der politischen Opportunität der obersten Landesbehörden und des Bundesministers des Innern, wie dies seit 1.1.1991 nach § 53 Abs. 6 AuslG 1990 bzw. später nach § 60 Abs. 7 AufenthG für alle konkreten Gefahren für Leib, Leben oder Freiheit der Fall ist. Das hatte dann in der konkreten Interpretation in der ständigen Rechtsprechung des BVerwG zur Folge, dass solange eine positive Aussetzungsentscheidung im Sinne des § 60a Abs. 1 AufenthG nicht getroffen war, grundsätzlich bei Bestehen einer allgemeinen Gefahrenlage eine Berufung auf dieses Abschiebungshindernis nicht möglich war. Lediglich aus Gründen vorrangigen Verfassungsrechts sah sich das BVerwG  gehalten, im Falle einer sog. extremen Gefahrenlage im Wege einer verfassungskonformen restriktiven Auslegung gleichwohl die Gewährung von Abschiebungsschutz zuzulassen. Die Gemeinschaftskonformität dieses allein der Exekutive eingeräumten Vorbehalt erscheint zweifelhaft (II.).

1. Vorbemerkung

Die Ständige Konferenz der Innenminister und –senatoren der Länder hat auf ihrer 182. Sitzung am 17. November 2006 in Nürnberg einen Bleiberechtsbeschluss auf der Grundlage von § 23 Abs. 1 AufenthG verabschiedet. Derzeit leben 156.593 geduldete Ausländer im Bundesgebiet, 26 Prozent von diesen seit 1995 (BT-Drs. 16/3446). Diesem Beschluss voran ging eine langjährige Diskussion über das Verbleibsrecht faktisch im Bundesgebiet integrierter Ausländer, die keinen rechtmäßigen Aufenthalt haben. Insbesondere Monate vor der Beschlussfassung wurde heftig und politisch kontrovers über diese Frage diskutiert.

Die Europäisierung des deutschen Verwaltungsrechts hat mittlerweile auch das deutsche Asyl- und Ausländerrecht erreicht – die Familienzusammenführungsrichtlinie verdeutlicht dies augenfällig. Das Einwanderungsrecht war zunächst auf die Konkretisierung der Bewegungsfreiheit der Bürger der Europäischen Gemeinschaften begrenzt. Der Bereich des Einwanderungs- und Asylrechts verblieb bis zum Vertrag von Maastricht 1992 in der Kompetenz der Mitgliedstaaten. Erst mit dem Maastrichter Vertrag wurde dieser Bereich in die dritte Säule der Europäischen Union im Bereich “Justiz und Inneres” eingebaut.

Ausländer, die erwerbslos oder sozialhilfebedürftig sind, sehen sich seit dem 1. Januar 2005 mit zahlreichen gravierenden Änderungen konfrontiert. Zum ersten ist seit diesem Tag das unter Hartz IV bekannte ‚Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt’ in Kraft, mit dem in der „wohl umfassendsten Reform am Arbeitsmarkt“ Arbeitslosen- und Sozialhilfe zusammengelegt werden. Zum zweiten greifen ab dem 1.1.2005 die Neuerungen des Zuwanderungsgesetzes, das das bisher geltende Ausländergesetz ablöst.

Die politische Partizipation von Nichtdeutschen wie von Deutschen verdient besondere Aufmerksamkeit nicht nur aufgrund vordergründiger parteipolitischer Überlegungen, sondern aufgrund eines öffentlichen Interesses. Ohne eine wirksame Beteiligung der Bevölkerung können weder Demokratie und Rechtsstaat verwirklicht noch ein republikanisches Bewusstsein hervorgerufen und als Grundlage einer jeden Form moderner Demokratie verstärkt werden.

Die Abschiebungshaft steht schon lange im Kreuzfeuer der Kritik von Flüchtlingsinitiativen, Menschenrechtsorganisationen und Kirchen sowie anderen Gruppen und Verbänden.  Teilweise wird die Einrichtung selbst in  Frage gestellt, teilweise werden allgemein die Anlässe und die Umstände der Inhaftierung kritisiert, teilweise richten sich Zweifel und Fragen gegen bestimmte Haftgründe. Von manchen Kritikern werden aber auch andere Formen der Freiheitsentziehung oder –beschränkung einbezogen, die allerdings streng rechtlich genommen keine Abschiebungshaft darstellen. Nachfolgend soll jedoch über diese rein rechtliche Betrachtungsweise hinaus auch auf das Festhalten am Flughafen und auf die Ausreisezentren eingegangen werden.  

Wenn nach der Integration ausländischer Familie und dem Verständnis des deutschen Gesetzgebers von dieser Aufgabe gefragt wird, ist zunächst der genauere Gegenstand der Untersuchung festzulegen, nämlich die Begriffe der Integration und der ausländischen Familien.