Der Prognosemaßstab des Art. 15 lit. c Qualifikationsrichtlinie und die allgemeine Gefahr

In der 26. Begründungserwägung der Qualifikationsrichtlinie heißt es: „Gefahren, denen die Bevölkerung oder eine Bevölkerungsgruppe eines Landes allgemein ausgesetzt sind, stellen für sich genommen normalerweise keine individuelle Bedrohung dar, die als ernsthafter Schaden zu beurteilen wäre“. Auf diesen Erwägungsgrund nimmt der Bundesgesetzgeber bei der Neuregelung des § 60 Abs. 7 S. 3 AufenthG ausdrücklich zu dessen Rechtfertigung Bezug  In der obergerichtlichen Rechtsprechung sind erste Stimmen bekannt geworden, die die Konformität dieser Vorschrift mit dem Gemeinschaftsrecht bejaht haben.  Diese Sichtweise ist jedoch nicht ausreichend tragfähig.

Zunächst ist die Aussage sicherlich richtig, dass die einem gemeinschaftsrechtlichen Rechtsakt vorangestellten Begründungserwägungen einen integralen Bestandteil dieses Rechtsakts insgesamt darstellen. Sie sind jedoch andererseits nicht unmittelbar Inhalt und Gegenstand der jeweiligen einzelnen Rechtsnorm und haben insbesondere keine unmittelbare normative Wirkung derart, dass sie Rechte und Pflichten zu begründen vermögen. Andernfalls wären die jeweiligen normativen Aussagen unmittelbar dort platziert worden und nicht gewissermaßen im Vorspann. Sie haben vielmehr die Funktion einer (gewissermaßen amtlichen) Auslegungshilfe, allerdings nur sofern überhaupt Auslegungsbedarf besteht.  So wird etwa in Ziff. 10 des „Gemeinsamen Leitfadens des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission“ zur Abfassung von Rechtstexten   ausgeführt, der Zweck der Begründungserwägungen sei es, die wichtigsten Bestimmungen des verfügenden bzw. normierenden Teils in knapper Form zu begründen, ohne deren Wortlaut wiederzugeben oder zu paraphrasieren; sie dürften keine Bestimmungen mit normativem Gehalt und auch keine politischen Willenskundgebungen enthalten. Sie stellen hiernach insbesondere kein Mittel dar, um eindeutige Bestimmungen, die unmittelbar normative Wirkung haben, weitgehend zu entwerten oder gar in ihr Gegenteil zu verkehren. Der Europäische Gerichtshof hat dies einmal anschaulich in der Weise ausgedrückt: Zwar könnten Ausführungen in den Begründungserwägungen Licht auf die Interpretation einer Norm werfen, sie könnten jedoch nicht selbst eine solche Norm schaffen.  Allerdings beruft sich die genannte Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg auf ein Urteil des EuGH v. 20.09.2001  und suggeriert ein weiteres, abweichendes Verständnis des EuGH. Aber zu Unrecht: Der EuGH nimmt zwar dort Bezug auf die 6. Begründungserwägung der RL 93/96  über das Aufenthaltsrecht der Studenten vom 29.10.1993, in der es heißt, dass die Aufenthaltsberechtigten die öffentlichen Finanzen des Aufnahmemitgliedstaates nicht „über Gebühr“ belasten dürften. Der EuGH relativiert damit die strikte Aussage des Art. 4 RL 93/96, wonach das Aufenthaltsrecht besteht, solange die Berechtigten die Bedingungen des Artikels 1 erfüllen, wozu als eine Voraussetzung des Aufenthaltsrechts gehört, dass der oder die Betreffende über die notwendigen Existenzmittel verfügt. Die maßgeblichen entscheidungserheblichen Auslegungskriterien leitet der Gerichtshof jedoch nicht aus der Begründungserwägung ab, sondern Art. 6 und 8 EG, d.h. er legt das sekundäre Gemeinschaftsrecht anhand des primären Gemeinschaftsrechts und mit diesem konform aus.

Ausgehend hiervon ergibt sich folgender Befund: Die einem Bürgerkrieg oder einem internationalen bewaffneten Konflikt zugrunde liegenden Gewaltszenarien sind typischerweise allgemeiner Natur und betreffen die gesamte Zivilbevölkerung oder jedenfalls in bestimmen Regionen alle dort lebenden Personen. Speziell im Bürgerkrieg kann typischerweise eine gesamte Bevölkerungsgruppe betroffen sein. Der unmittelbare normative Regelungsinhalt des Art. 15 lit. c QRL besteht somit gerade darin, ein so beschriebenes Gewaltmuster als eine wesentliche Voraussetzung für die Gewährung subsidiären Schutzes zu definieren und vorzugeben. Mit einer Überhöhung der 26. Begründungserwägung, wie sie vom Gesetzgeber und ihm folgend der VGH Baden-Württemberg für richtig gehalten werden, würde jedoch der normative Gehalt des Art. 15 lit. c QRL ausgehöhlt, wenn nicht in sein Gegenteil verkehrt, d.h. der normativ vorausgesetzte Regel- bzw. Normalfall zum Ausnahmefall umdefiniert, auch wenn es sicherlich noch einen engen Anwendungsbereich gäbe. Damit würde jedoch die sehr eingeschränkte Funktion einer Begründungserwägung missachtet.

In diesem Zusammenhang soll auch auf zwei Aussagen in den Begründungserwägungen hingewiesen werden, die sich mit der Zweckbestimmung der Qualifikationsrichtlinie befassen. In der 6. Begründungserwägung wird ausgeführt, das wesentliche Ziel der Richtlinie sei einerseits, ein Mindestmaß an Schutz in allen Mitgliedstaaten für Personen zu gewährleisten, die tatsächlich Schutz benötigen, und andererseits sicherzustellen, dass allen diesen Personen in allen Mitgliedstaaten ein Mindestniveau von Leistungen geboten wird. Es kann aber nicht ernsthaft in Frage gestellt werden, dass auch solche Personen, die allgemeinen Gefahren ausgesetzt sind, tatsächlich schutzbedürftig sind. Zum anderen wird in der 24. Begründungserwägung ausgeführt, der subsidiäre Schutzstatus solle die in der Genfer Flüchtlingskonvention festgelegten Schutzregelungen für Flüchtlinge ergänzen. Der hiernach zu ergänzenden Genfer Flüchtlingskonvention ist allerdings der Gedanke, ein politischer Flüchtling, der mit vielen anderen in der gleichen Verfolgungssituation stehe, sei von den Mechanismen der Konvention nicht geschützt und hiernach nicht schutzwürdig, völlig fremd.

Gegen dieses Ergebnis kann auch nicht die Existenz der RL 2001/55/EG – sog. Massenzustromrichtlinie  - (so aber BTDrucks 16/5065, 187) eingewandt werden. Denn dieses Instrumentarium greift nur dann, wenn zum einen im Rat ein entsprechender politischer Wille vorhanden ist und zum zweiten überhaupt tatsächlich ein Massenzustrom vorliegt, nicht aber wenn Einzelpersonen in einem Mitgliedstaat ankommen, die konkret schutzbedürftig sind und denen die Qualifikationsrichtlinie in Art. 19 Abs. 1 einen individuellen Schutzanspruch einräumt. Im Übrigen wird die Massenzustromrichtlinie an keiner einzigen Stelle des Regelwerkes auch nur angedeutet, geschweige denn – etwa in einer Begründungserwägung  - eine klare Aussage zu ihrem Verhältnis zur Qualifikationsrichtlinie gemacht, was dafür spricht, dass beide selbstständig nebeneinander stehen.

Die 26. Begründungserwägung geht in Verbindung mit der 9. Begründungserwägung vielmehr in eine andere Richtung, was auch die merkwürdig (in zweifacher Hinsicht) relativierende Wortwahl („für sich genommen normalerweise“) nahe legt. Um deren Bedeutung zutreffend zu erfassen, muss daran erinnert werden, dass der subsidiäre Schutz nach Art. 15 in lit. c QRL nur einen engen und kleinen Ausschnitt möglicher Gefahren erfasst, denen die Bevölkerung eines Staates ausgesetzt sein kann, insbesondere keine Gefahren betrifft, die ihren Grund in Hunger, schlechter medizinischer Versorgung etc. haben. Dieser Umstand soll – insoweit präzise den Funktionen von Begründungserwägungen entsprechend – besonders hervorgehoben werden. Deswegen ist auch der Hinweis des VGH Baden-Württemberg, „die 26. Begründungserwägung sei gerade auf Art. 15 lit. c QRL zugeschnitten“, zwar richtig, aber ohne besonderen Erkenntniswert. Zum zweiten hat die 26. Begründungserwägung – wiederum völlig funktionsentsprechend - gewissermaßen Appellcharakter. Sie wendet sich an den Rechtsanwender und macht ihm deutlich, dass es mit der Bejahung einer allgemeinen Gefahrensituation noch nicht sein Bewenden haben darf, er vielmehr sodann in einem zweiten Schritt die individuelle Betroffenheit des Schutzsuchenden festzustellen hat.

Eine andere, im Einzelfall schwierig zu beantwortende Frage geht dahin, ob und ggf. in welchem Umfang Gefahren, die nicht unmittelbar durch den bewaffneten Konflikt bzw. die hieran teilnehmenden Kombattanten hervorgerufen werden, sondern nur mittelbar hiermit in Zusammenhang stehen, berücksichtigt werden können und dürfen. Also etwa der Zusammenbruch der gesamten Infrastruktur mit der Folge, dass Hungersnöte, Epidemien etc. ausbrechen. Oder ein Zusammenbruch des gesamten Systems der inneren Sicherheit mit der Folge, dass die Bevölkerung Opfer krimineller Gewalt wird. Nur dann, wenn eine Trennung nicht möglich ist, weil etwa marodierende Banden von den Kombattanten nicht mehr unterschieden werden können, da diese sich oft als solche ausgeben bzw. unter ihrem Deckmantel agieren, wird man diesbezügliche Gefahren berücksichtigen können. Alle hiernach nicht berücksichtigungsfähigen allgemeinen Gefahren sind dann solche im Sinne des § 60 Abs. 7 S. 1 AufenthG und fallen somit auch unter Satz 3.

Es ist daher im Ergebnis nicht mit dem Gemeinschaftsrecht zu vereinbaren, wenn in § 60 Abs. 7 S. 3 AufenthG die Gewährung von subsidiärem Schutz im Sinne des Art. 15 lit. c QRL von einer sog. politischen Leitentscheidung im Sinne von § 23 Abs. 1 oder § 60a Abs. 1 AufenthG abhängig gemacht wird, wenn die Schutzbedürftigkeit auf allgemeinen Gefahren beruht.