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Reform des Dublin-Systems zur Verteilung von Flüchtlingen in Europa

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Ein funktionierendes, auf Solidarität beruhendes Asylsystem ist möglich! Die geltende Dublin-III Verordnung, in der festgelegt ist, welcher Staat für Asylanträge von Flüchtlingen zuständig ist, ist inzwischen unzureichend. Dies wurde 2015 deutlich, als mehr als eine Million Menschen vor Krieg, Konflikten und Verfolgung flohen und in der EU internationalen Schutz beantragten, was dazu führte, dass das Dublin-System völlig zusammenbrach. Als Reaktion legte die Kommission im Mai 2016 einen Vorschlag für eine überarbeitete Dublin-Verordnung vor.

Die EU steht am Scheideweg. Die Berichterstatterin Berichterstatterin Cecilia Wikström führt in ihrem Bericht über den Vorschlag der Kommission zur Novellierung des Verteilungssystems für Flüchtlinge (Dublin-IV Verordnung) Folgendes aus:

Wir können nicht mehr auf verwässerte Kompromisse und dringende Ad-hoc-Reaktionen auf Krisensituationen zurückgreifen, von denen wir alle schon im Voraus wissen, dass sie zu spät oder überhaupt nicht umgesetzt werden. Wir müssen innovativ und kreativ denken. Ich bin zu dem Schluss gekommen, dass die geltende Dublin Verordnung grundlegend geändert werden muss und dass mit der neuen Verordnung Folgendes sichergestellt werden muss:

  • Alle Staaten sind gemeinsam für Asylsuchende zuständig.
  • Die Mitgliedstaaten mit Außengrenzen, in denen die meisten Flüchtlinge zum ersten Mal europäisches Hoheitsgebiet betreten, übernehmen ihre Verantwortung für die Registrierung aller ankommenden Personen sowie für den Schutz und die Aufrechterhaltung der Außengrenzen der EU.
  • Personen, die internationalen Schutz benötigen, erhalten diesen viel schneller als derzeit, während diejenigen, die nachweislich kein Asylrecht haben, schnell und unter menschenwürdigen Bedingungen in ihr jeweiliges Herkunftsland zurückgesandt werden.

Ein System, in dem Flüchtlinge in die Hände skrupelloser Menschenhändler getrieben werden, die sie durch Europa schmuggeln, darf nicht weiter unterstützt werden. Stattdessen müssen wir ein System errichten, mit dem für alle Flüchtlinge Anreize geschaffen werden, sich unmittelbar bei der Ankunft in der EU registrieren zu lassen.

Asylsuchende sollten zuversichtlich sein können, dass sie ein rechtlich korrektes Asylverfahren erhalten, unabhängig davon, in welchem Mitgliedstaat der EU ihr Antrag eingereicht wird. Außerdem sollten sie wissen, dass sie kein Recht haben, selbst zu entscheiden, in welchem Mitgliedstaat sie Asyl beantragen, sondern dass die EU ihren Asylantrag prüfen und ihnen gegebenenfalls internationalen Schutz gewähren wird. Die neue Dublin-Verordnung muss einfach sein, auf soliden Grundsätzen beruhen und umsetzbar sein. Ich bin der Ansicht, dass ich in meinem Entwurf eines Berichts die Grundlage dafür schaffen konnte. Der Bericht setzt voraus, dass sich alle Mitgliedstaaten umfassend und gleichberechtigt beteiligen. Bei vollständiger Umsetzung bedeutet das außerdem gemeinsame Verantwortung und wirkliche Solidarität.

Es bedarf eines funktionsfähigen Umsiedlungssystems

Die Ad-hoc-Umsiedlung von 160 000 Asylsuchenden von Italien nach Griechenland war größtenteils ein Misserfolg. Wir müssen aus den Erfahrungen mit diesem System lernen, damit wir in der Dublin-Verordnung ein belastbares und in der Praxis funktionsfähiges Umsiedlungssystem schaffen können. Die wichtigste Lehre aus dem vorübergehenden Umsiedlungsschema, das mitten in einer anhaltenden Krise eingeführt wurde, ist, dass Krisenmechanismen und Kontingente schon eingerichtet sein müssen, ehe die Krise überhaupt eintritt. Die europäischen Entscheidungsverfahren sind schlichtweg nicht reaktionsfähig genug, damit ein derart komplexes Thema mitten in einer anhaltenden Krise rechtzeitig in Angriff genommen werden kann. Bestehende Maßnahmen wie der Frühwarnmechanismus in der Dublin-Verordnung oder die Richtlinie über vorübergehenden Schutz, die für Notfälle gedacht sind, aber nur durch eine Abstimmung im Rat ausgelöst werden können, wurden unabhängig vom Ausmaß der Krise nie ausgelöst. Es wäre daher unklug, einem Umsiedlungssystem etwas anderes zugrunde zu legen als ein automatisches System.

Änderungen an dem von der Kommission vorgeschlagenen Korrekturmodell für die Zuweisung

Um das von der Kommission vorgeschlagene Korrekturmodell für die Zuweisung zu verbessern, wurden folgende Änderungen vorgeschlagen:

  • Keine Zulässigkeitsprüfungen wie vor Dublin

Der Vorschlag, dass festgestellt werden muss, ob ein Antrag zulässig ist, bevor ein zuständiger Mitgliedstaat bestimmt wird, würde für die Mitgliedstaaten an den Außengrenzen eine unüberwindbare verwaltungstechnische Hürde bedeuten.

  • Einführung eines Familienverfahrens „light“

Nach dem Vorschlag der Kommission sollen alle Familienzusammenführungen von einem zweiten Zuteilungsmitgliedstaat aus erfolgen, was teure doppelte Überstellungen bedeuten würde. Alternativ sollte vor allem den Mitgliedstaaten an den Außengrenzen die Familienzusammenführung überlassen werden, was den Verwaltungsaufwand weiter erhöht und die Verfahren verlängert. Ich schlage einen dazwischen liegenden Weg vor, nämlich den Antragsteller in den Mitgliedstaat zu überstellen, in dem seiner Aussage nach Familienangehörige leben, und die Prüfung durch diesen Staat durchführen zu lassen. Wenn ein Antragsteller behauptet, Familienangehörige in einem Mitgliedstaat zu haben, dies jedoch nicht der Fall ist, wird er weiter in einen Mitgliedstaat überstellt, der nach dem Korrekturmechanismus für die Zuweisung bestimmt wird.

  • Antrag auf Anwendung der Ermessensklausel

Die Antragsteller sollten die Möglichkeit haben, einen Mitgliedstaat zu ersuchen, von seinen Ermessensrechten Gebrauch zu machen, die Zuständigkeit auch für Fälle zu übernehmen, in denen er dazu nicht verpflichtet ist. Wenn ein Mitgliedstaat freiwillig bestimmte Antragsteller aufnähme, würde dies auf das Kontingent dieses Mitgliedstaats angerechnet. Die Aufnahme von Asylsuchenden, die nach diesem System bessere Aussichten haben, in ihrem jeweiligen Mitgliedstaat integriert zu werden, könnte also ein interessanter Vorschlag für die Mitgliedstaaten sein und Anreize für die Asylsuchenden schaffen, sich innerhalb des Systems zu bewegen.

  • Zuweisung von Gruppen

Anstatt die Asylsuchenden einzeln zuzuweisen, sollten Gruppen von bis zu 30 Asylsuchenden auf einmal zugewiesen werden. In Verbindung mit dieser Änderung schlage ich vor, dass den Asylsuchenden ermöglicht werden sollte, sich bei der Ankunft in Europa als Gruppe registrieren zu lassen. Diese Gruppenregistrierung würde nicht bedeuten, dass ein Anspruch besteht, in einen bestimmten Mitgliedstaat überstellt zu werden, sondern vielmehr das Recht, gemeinsam mit den übrigen Gruppenmitgliedern in einen Mitgliedstaat überstellt zu werden, der durch das Korrektursystem für die Zuweisung festgelegt wurde.

  • Zusammenhang zwischen Korrektursystem für die Zuweisung und Grenzschutz

Kommt ein Mitgliedstaat, der vom Korrekturmechanismus für die Zuweisung profitiert, seinen Verpflichtungen gegenüber den anderen Mitgliedstaaten im Hinblick auf den Schutz seiner Außengrenzen und die Registrierung der Asylsuchenden nicht nach, sollte es möglich sein, das Korrektursystem für die Zuweisung für diesen Mitgliedstaat durch einen Beschluss im Rat auszusetzen.

  • Schwellenwerte für die Auslösung des Korrekturmechanismus für die Zuweisung

In dem Vorschlag der Kommission wird gefordert, dass ein Mitgliedstaat 150 Prozent seines gerechten Anteils an Asylanträgen übernehmen muss, ehe er Unterstützung vom Korrektursystem für die Zuweisung erhält. Ich schlage vor, dass dieser Schwellenwert auf 100 Prozent gesenkt wird. Ich schlage außerdem vor, dass die Korrekturzuweisung eingestellt werden sollte, sobald der relative Anteil eines Mitgliedstaats im Rahmen der Korrekturzuweisung auf 75 Prozent der gesamten Zuweisungen gesunken ist, damit sichergestellt ist, dass die Mitgliedstaaten nicht zwischen der Beteiligung und Nichtbeteiligung an der Korrekturzuweisung hin- und herwechseln.

  •  Zwangsmaßnahmen und Möglichkeit, an der finanziellen Solidarität nicht teilzunehmen (Optout)

Die Kommission hat vorgeschlagen, den Austritt aus dem Korrektursystem für die Zuweisung einzuführen, womit die Mitgliedstaaten die Möglichkeit gehabt hätten, sich aus der Korrekturzuweisung „freizukaufen“, indem sie 250 000 EUR pro Asylsuchendem zahlen. Ich halte es für nicht annehmbar, Menschen mit einem solchen Preisschild zu versehen, und schlage daher vor, die Bestimmung zu streichen. Jeder Mitgliedstaat der Europäischen Union muss sich an die Rechtsvorschriften halten, die demokratisch zwischen den rechtsetzenden Organen vereinbart wurden. In diesem Zusammenhang bin ich besorgt angesichts der Aussagen mehrerer führender Politiker, die sich dahingehend äußerten, dass sie demokratische Entscheidungen der EU ignorieren würden, wenn sie nicht ihren nationalen Präferenzen entsprächen. Im Hinblick auf diese Äußerungen habe ich vorgeschlagen, die ordnungsgemäße Beteiligung am Korrekturmechanismus für die Zuweisung mit dem Europäischen Struktur- und Investitionsfonds zu verknüpfen. Es wäre nicht logisch, allen Mitgliedstaaten die Möglichkeit einzuräumen, von der Solidarität anderer zu profitieren, während sie ihre eigenen Verpflichtungen gemäß unseren gemeinschaftlich vereinbarten Vorschriften ignorieren.

  • Schrittweise Einführung des Korrekturmodells für die Zuweisung

Ich schlage eine fünfjährige Übergangszeit für den Verteilungsschlüssel vor, mit dem die Kontingente für die einzelnen Mitgliedstaaten festgelegt werden. In der Anfangsphase der Übergangszeit muss der Schlüssel auf einem durchschnittlichen Anteil an der Anzahl an bereits registrierten Anträgen auf internationalen Schutz in den verschiedenen Mitgliedstaaten beruhen. Jedes Jahr würden zwanzig Prozent von dem historischen Schlüssel abgezogen und zwanzig Prozent von dem von der Kommission vorgeschlagenen Schlüssel – auf der Grundlage des BIP und der Bevölkerungszahl – hinzugerechnet. Mit diesem System wird sichergestellt, dass die Mitgliedstaaten, die bereits viele Asylsuchende aufgenommen haben, nach und nach einen geringeren Anteil an der Verantwortung tragen müssen. Gleichzeitig wird den Mitgliedstaaten, die nicht über dieselbe Erfahrung verfügen, Zeit gegeben, damit sie ihre Aufnahmesysteme aufbauen können, vorzugsweise mit Unterstützung des Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF) und der Asylagentur der Europäischen Union.

Angemessene Betreuung von Kindern mit besonderem Schwerpunkt auf unbegleiteten Minderjährigen

Im Hinblick auf unbegleitete Minderjährige wird den Behörden durch eine schnelle Benennung von Vormunden (innerhalb von fünf Tagen), verbesserte Prüfungen des Kindeswohls sowie den Einsatz fächerübergreifender Teams für die Prüfungen ermöglicht, ein Vertrauensverhältnis zu den Minderjährigen aufzubauen und den negativen Einfluss von Schmugglern und Menschenhändlern zu unterbinden. Dadurch werden die Chancen, dass Minderjährige Vertrauen in das System haben und darin arbeiten, erheblich verbessert. Wir können nicht ein System fortführen, das dazu führt, dass tausende Kinder verschwinden, was leider derzeit der Fall ist. In Kombination mit den deutlich verbesserten Verfahren zur Familienzusammenführung und dem Verfahren zur Beantragung der Anwendung der Ermessensklausel werden Minderjährige rascher Zugang zu den Verfahren und zu einem stabilen Umfeld erhalten. Durch Investitionen in Informationen und angemessene Versorgung, vor allem unbegleiteter Minderjähriger, sobald sie die Union betreten, werden in anderen Teilen des Dublin-Systems erhebliche Einsparungen ermöglicht, da dadurch weniger Mehrfachüberstellungen, langwierige Rechtsbehelfe usw. erforderlich sind.

System zur grundlegenden Beseitigung der Ursache für Sekundärmigration

Dafür zu sorgen, dass die Registrierung eines Antrags nicht mehr zwingend dazu führt, dass der entsprechende Mitgliedstaat zuständig wird, ist grundlegend, damit sichergestellt werden kann, dass die Dublin-Verordnung funktioniert. Ein Aspekt dabei ist, dass dafür Sorge getragen wird, dass die Verfahren in der Verordnung durchsetzbar und praktisch sind.

Ich unterstütze die Kommission uneingeschränkt in ihren Bestrebungen, die Schlupflöcher zu beseitigen, die eine wechselnde Zuständigkeit ermöglichten, und unterstütze das Bestreben sicherzustellen, dass die Verfahren beschleunigt werden. Damit wird jedoch nur ein Teil des Problems angegangen. In der Theorie lautet das Prinzip: Wenn es keine anderen Kriterien in der Verordnung gibt, denen zufolge ein bestimmtes Land zuständig ist, obliegt die Zuständigkeit dem Land, in dem die Asylsuchenden die EU erstmals betreten haben. In der Praxis ist es allerdings mehr oder weniger unmöglich, dies festzustellen, es sei denn, es liegt eine Eintragung in der Eurodac-Datenbank vor, was derzeit oftmals nicht der Fall ist. Nach Monaten nutzloser Bürokratie muss normalerweise der Mitgliedstaat, in dem sich der Asylsuchende aufhält, letztendlich die Verantwortung übernehmen. Dies führt zu Verzögerungen bei den Verfahren, mit allem, was damit verbunden ist: Kosten, Ungewissheit für den Asylsuchenden und vor allem der Tatsache, dass Asylsuchende, die ihren Asylantrag in einem bestimmten Mitgliedstaat stellen wollen, häufig Erfolg haben, indem sie dorthin reisen. So wird die Sekundärmigration gefördert. Um diesen Teufelskreis zu durchbrechen und eine einfache Vorschrift für die Zuweisung sicherzustellen, schlage ich vor, die Kriterien für illegale Einreise zu ändern. Reicht ein Asylsuchender einen Antrag in einem Mitgliedstaat an den Außengrenzen ein, der nicht unter die Korrekturzuweisung fällt, sollte dieser Mitgliedstaat für den Antrag zuständig sein, wie es auch derzeit der Fall ist. Dies ist ausschlaggebend, damit die Verbindung zwischen der korrekten Verwaltung der Außengrenzen und dem Dublin-System gewährleistet werden kann. Gemäß dem neuen System erhalten die Mitgliedstaaten an den Außengrenzen außerdem Unterstützung durch das Korrektursystem für die Zuweisung, sobald sie ihren Anteil an der gemeinsamen Verantwortung übernommen haben. Reist ein Asylsuchender vom Land der ersten Einreise in einen anderen Mitgliedstaat, ohne sich registrieren zu lassen, und beantragt dort Asyl, so ist dieser Mitgliedstaat nicht für den Antrag zuständig. Anstelle des komplexen und nicht funktionsfähigen Systems, bei dem wir alle so tun, als könnten wir Menschen in das Erstaufnahmeland zurückschicken, würde der Asylsuchende durch den Korrekturmechanismus einem zuständigen Mitgliedstaat zugewiesen und dorthin überstellt. Mit diesem System wäre sichergestellt, dass die Asylsuchenden wissen, dass sie, wenn sie in einen bestimmten Mitgliedstaat reisen, automatisch wieder aus diesem Land gewiesen werden. Die Kriterien wären einfach anwendbar und dürften abschreckend auf die Asylsuchenden wirken, da die eigentlichen Gründe, nicht in dem Land Asyl zu beantragen, in dem sie zum ersten Mal in die EU eingereist sind, im Grunde beseitigt würden. Mit dem System hätten die Mitgliedstaaten außerdem keinen Anreiz mehr, die Registrierung potenzieller Asylsuchender auf ihrem Hoheitsgebiet zu umgehen. Den Asylsuchenden muss völlig klar sein, dass sie nicht entscheiden dürfen, welches Land für ihren Antrag zuständig ist, und dass sie nur dann einen legalen Status in Europa erhalten, wenn sie im offiziellen System bleiben.

Eine Dublin-Verordnung, die das Verständnis und die Akzeptanz der Asylsuchenden gewinnt

Die Anreize für Sekundärmigration zu beseitigen und zu einem Modell überzugehen, mit dem sichergestellt wird, dass sich alle Asylsuchenden unmittelbar bei ihrer Ankunft registrieren lassen, ist auch eine Gelegenheit, in Informationen für die Asylsuchenden und besonderen Schutz für Minderjährige zu investieren. Indem dafür Sorge getragen wird, dass die Asylsuchenden angemessen informiert werden und die Möglichkeit haben, Fragen zu dem System zu stellen, können wir Vertrauen in das System aufbauen und für reibungslose Verfahren sorgen. Mit der geltenden Verordnung wird sichergestellt, dass nur wenige allgemeine Broschüren mit Informationen von der Kommission herausgegeben werden. Das ist angesichts der Bedürfnisse der Asylsuchenden nicht ausreichend. Ich schlage daher vor, dass die Asylagentur der Europäischen Union in enger Zusammenarbeit mit einzelstaatlichen Agenturen damit betraut wird, eine Reihe von Informationsprodukten zu entwickeln. Die Gesetzgeber sollten nicht über Format und Inhalt entscheiden, sondern vielmehr die Agentur selbst dazu anhalten, mithilfe moderner IT-Instrumente herauszufinden, welche Formate am besten geeignet sind, damit sichergestellt wird, dass die Informationen den alltäglichen Bedürfnissen in Aufnahmezentren, Hotspots usw. entsprechen.

Der Fortbestand der Freizügigkeit in Europa ist abhängig von Reformen des Dublin Systems

2015 konnten wir beobachten, wie ein Mitgliedstaat nach dem anderen wieder Grenzkontrollen an den Binnengrenzen in der EU einführte – eine direkte Folge der sogenannten Flüchtlingskrise. Wenn wir das europäische Asylsystem, in dessen Mittelpunkt die Dublin-Verordnung steht, nicht von Grund auf reformieren, sondern das System in seinem nicht funktionsfähigen Zustand belassen, könnte das der Anfang vom Ende des Schengen Systems sein, das den freien Personenverkehr in Europa gewährleistet. Diese Tatsache muss jeder verantwortungsvolle Politiker in Europa verstehen, unabhängig davon, wie er zum Asylrecht steht. Das reformierte Asylsystem muss vor Ort in der Praxis funktionieren, und anders als mit dem geltenden System müssen damit für jeden Anreize geschaffen werden, sich an die Regeln zu halten.

Quelle: Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres des Eu-Parlaments




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