Verwaltungsvorschrift zur Kommentierung

Verwaltungsvorschrift (Auszug)

Zu § 12 – Geltungsbereich, Nebenbestimmungen

12.1 Geltungsbereich

12.1.1
Der Aufenthaltstitel gilt für das gesamte Bundesgebiet. Räumliche Beschränkungen können für Inhaber eines Aufenthaltstitels nur in Form einer entsprechenden Auflage verfügt werden (§ 12 Absatz 2 Satz 2).

12.1.1.1
Von dem Grundsatz, dass der Aufenthaltstitel für das Bundesgebiet erteilt wird, darf nur in Ausnahmefällen abgewichen werden. Der Aufenthaltstitel kann zur Wahrung öffentlicher Interessen, die insbesondere aufenthaltsrechtlichen Zwecken dienen (vgl. § 5 Absatz 1 Nummer 3) auch nachträglich räumlich beschränkt werden (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, Willkürverbot). Er kann auf bestimmte Teile des Bundesgebiets beschränkt werden, wenn besondere Gründe es erfordern, die in der Person oder im Verhalten des Ausländers oder in besonderen örtlichen Verhältnissen liegen können (z. B. Grenz- oder Notstandsgebiete, Verhinderung von Straftaten). Die räumliche Beschränkung bleibt auch nach Wegfall des Aufenthaltstitels in Kraft (§ 51 Absatz 6).

12.1.1.2
Die Ausländerbehörde darf einen Aufenthaltstitel nicht unter Ausschluss ihres eigenen örtlichen Zuständigkeitsbereichs nur für andere Teile des Bundesgebietes erteilen oder verlängern. Soll ausnahmsweise ein Aufenthaltstitel unter Ausschluss des eigenen Zuständigkeitsbereiches erteilt werden, ist das Benehmen mit den obersten Landesbehörden der betreffenden Ausländerbehörden herzustellen.

12.1.1.3
Eine von einer Ausländerbehörde eines anderen Landes erteilte oder verlängerte Aufenthaltserlaubnis darf auch nachträglich auf das Gebiet des anderen Landes beschränkt werden. Dies gilt nicht, wenn dadurch dem Ausländer die Ausübung einer erlaubten unselbständigen Erwerbstätigkeit unmöglich wird.

12.1.2
Das Schengen-Visum kann unter den Voraussetzungen der Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe c) Schengener Grenzkodex, Artikel 10 Absatz 3, Artikel 11 Absatz 2, Artikel 14 Absatz 1 Satz 2 und Artikel 16 SDÜ räumlich beschränkt erteilt oder verlängert werden (siehe auch Artikel 19 Absatz 3 SDÜ). Dabei ist der Grundsatz zu beachten, dass der Schengen-Raum grundsätzlich ein einheitlicher Reiseraum ist, weshalb die Beschränkung eines Schengen-Visums auf Deutschland nur in Übereinstimmung mit den genannten Vorschriften des SDÜ erfolgen darf und sonst zu unterbleiben hat.

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12.2 Nebenbestimmungen

12.2.0
Gemäß Absatz 2 Satz 1 und 2 können das Visum und die Aufenthaltserlaubnis mit Nebenbestimmungen erteilt und verlängert werden. Nebenbestimmungen können u. a. als Auflagen oder Bedingungen verfügt werden. Sie müssen hinreichend bestimmt sein und dürfen keine Unklarheiten darüber lassen, unter welchen Voraussetzungen ein Aufenthaltsrecht entsteht, fortbesteht oder entfällt. Die Auflage verlangt ein Tun, Dulden oder Unterlassen und kann auch nachträglich verfügt werden. Bedingungen machen den Eintritt oder Wegfall einer Vergünstigung oder Belastung von dem ungewissen Eintritt eines mit der Bedingung bezeichneten Ereignisses abhängig. Unterschieden wird zwischen aufschiebender und auflösender Bedingung. Insbesondere die auflösende Bedingung hat im Falle ihres Eintritts ganz erhebliche Auswirkungen auf die Rechtsstellung des Ausländers (vgl. Nummer 12.2.3).

12.2.1
Nebenbestimmungen und Hinweise sind im Visumetikett aufzunehmen. In Anlage 9 der Gemeinsamen Konsularischen Instruktion werden die üblichen Nebenbestimmungen und Hinweise eines Mitgliedstaates notifiziert. Deutschland hat sich die Möglichkeit weiterer Nebenbestimmungen bei nationalen Visa vorbehalten. Nur bei nationalen Visa (Visa der Kategorie „D") darf auch von anderen als den in Anlage 9 zur Gemeinsamen Konsularischen Instruktion aufgeführten Nebenbestimmungen und Hinweisen Gebrauch gemacht werden.

12.2.2
Die Niederlassungserlaubnis ist mit Ausnahme des in § 23 Absatz 2 speziell geregelten Falles stets nebenbestimmungsfrei. Sofern vor dem 1. Januar 2005 erteilte unbefristete Aufenthaltserlaubnisse, die nach § 101 Absatz 1 als Niederlassungserlaubnisse weiter gelten, Nebenbestimmungen enthalten, bleiben diese Nebenbestimmungen nach § 102 Absatz 1 zunächst wirksam. Sie sind auf Antrag aufzuheben, sofern nicht ein besonderer gewichtiger Grund für die weitere Aufrechterhaltung besteht.

12.2.3
Das Verfügen einer auflösenden Bedingung muss wegen der schwerwiegenden Rechtsfolgen bei deren Eintritt im Einzelfall gegenüber anderen milderen Regelungen, wie z. B. dem Verfügen einer Auflage oder den Möglichkeiten der nachträglichen Befristung bzw. des Widerrufs einer Aufenthaltserlaubnis abgewogen werden. Dies gilt insbesondere in Bezug auf auflösende Bedingungen, die einzelne Modalitäten des Aufenthaltszwecks oder die allgemeinen Erteilungsvoraussetzungen absichern sollen. Im Rahmen der Abwägung ist insbesondere zu berücksichtigen, ob ein konkreter Missbrauchsverdacht vorliegt. Tritt eine auflösende Bedingung ein, gelten die allgemeinen Regelungen: Der Ausländer ist mangels Aufenthaltstitel vollziehbar ausreisepflichtig (§ 50 Absatz 1). Hierbei ist dem Ausländer aber durch die Ausgestaltung der auflösenden Bedingung zugleich eine hinreichende Frist zur Ausreise, die mindestens 14 Tage betragen soll, einzuräumen.

12.2.4
Auflösende Bedingungen und Auflagen dürfen nicht dazu führen, dass Handlungen, die durch besondere Vorschriften mit Sanktionen belegt sind, entgegen der Wertung des Gesetzgebers zugleich unter § 95 Absatz 1 Nummer 2 oder § 98 Absatz 3 Nummer 2 fallen. Unter die besonders sanktionierten Tatbestände, die somit nicht Gegenstand einer zusätzlichen Auflage oder auflösenden Bedingung nach § 12 Absatz 2 werden können, fallen insbesondere die Begehung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten im Allgemeinen, dabei insbesondere die Ausübung einer unerlaubten Erwerbstätigkeit (vgl. § 404 Absatz 2 Nummer 4 SGB III). Auch die Erfüllung von Ausweisungstatbeständen kann nicht zur auflösenden Bedingung erhoben werden, da hierdurch die Pflicht zur Ermessensausübung (§ 55 Absatz 1) umgangen bzw. ein besonderer Ausweisungsschutz nicht berücksichtigt würde.

12.2.5.1.1
Der Aufenthaltstitel kann mit einer wohnsitzbeschränkenden Auflage versehen werden. Hierbei wird, anders als bei der räumlichen Beschränkung, nur die Wohnortwahl, nicht aber die Reisefreiheit im Bundesgebiet eingeschränkt.

12.2.5.1.2
Die der Ausländerbehörde bekannten oder erkennbaren Belange des Ausländers, die einer bestimmten Beschränkung der Wohnsitznahme im Einzelfall entgegenstehen (z. B. Notwendigkeit des Umzugs zwecks Herstellung der familiären Lebensgemeinschaft oder eine Behinderung), sind von Amts wegen bereits bei der Entscheidung über die Auflagenerteilung zu berücksichtigen.

12.2.5.2.1
Die wohnsitzbeschränkende Auflage stellt insbesondere ein geeignetes Mittel dar, um mittels einer regionalen Bindung die überproportionale fiskalische Belastung einzelner Länder und Kommunen durch ausländische Empfänger sozialer Leistungen zu verhindern. Entsprechende Auflagen können auch dazu beitragen, einer Konzentrierung sozialhilfeabhängiger Ausländer in bestimmten Gebieten und der damit einhergehenden Entstehung von sozialen Brennpunkten mit ihren negativen Auswirkungen auf die Integration von Ausländern vorzubeugen. Entsprechende Maßnahmen sind auch gerechtfertigt, um Ausländer mit einem besonderen Integrationsbedarf an einen bestimmten Wohnort zu binden, damit sie dort von den Integrationsangeboten Gebrauch machen können.

12.2.5.2.2
Vor diesem Hintergrund werden wohnsitzbeschränkende Auflagen erteilt und aufrechterhalten bei Inhabern von Aufenthaltserlaubnissen nach Kapitel 2 Abschnitt 5 des Aufenthaltsgesetzes bzw. Niederlassungserlaubnissen nach § 23 Absatz 2, soweit und solange sie Leistungen nach dem SGB II oder XII oder dem AsylbLG beziehen. Hierzu zählen auch Aufenthaltserlaubnisse nach §§ 104a und 104b.

12.2.5.2.3
Für Asylberechtigte und Flüchtlinge, d. h. für Inhaber von Aufenthaltstiteln nach § 25 Absatz 1 und 2 kommen wohnsitzbeschränkende Auflagen nur in Betracht, soweit deren Verhängung auch aus migrations- und integrationspolitischen Interessen erforderlich ist, da sich aus dem Zusammenwirken der in Artikel 26 Genfer Flüchtlingskonvention gewährten Freizügigkeit mit dem Grundsatz fürsorgerechtlicher Gleichbehandlung (Artikel 24 Genfer Flüchtlingskonvention) ergibt, dass freizügigkeitsbeschränkende Maßnahmen gegenüber Flüchtlingen nicht allein zum Zweck der angemessenen Verteilung öffentlicher Soziallasten eingesetzt werden dürfen. Die zuständige Ausländerbehörde hat in diesem Fall die migrations- bzw. integrationspolitischen Konflikte zu beschreiben, die im jeweiligen Einzelfall bei einer – durch Verhängung wohnsitzbeschränkender Auflagen zu vermeidenden – unkontrollierten Binnenwanderung entstünden. Soweit die Maßnahme im konkreten Fall der Verhinderung sozialer Brennpunkte durch gehäufte Ansiedlung von Ausländern in bestimmten Gebieten dient, sind diese (potenziellen) Brennpunkte näher zu beschreiben. Gleiches gilt für die Eignung von entsprechenden Auflagen, zur Problemlösung beizutragen. Ebenso sind konkrete und nachvollziehbare Ausführungen zu den örtlichen Integrationsangeboten erforderlich, wenn Ausländer durch die Wohnsitzauflage an einen bestimmten Wohnort gebunden werden sollen, damit sie dort von bedarfsgerechten Integrationsangeboten profitieren können.

12.2.5.2.4
Eine Streichung oder Änderung der wohnsitzbeschränkenden Auflage zur Ermöglichung eines den Zuständigkeitsbereich der Ausländerbehörde überschreitenden Wohnortwechsels bedarf der vorherigen Zustimmung durch die Ausländerbehörde des Zuzugsortes. Bei einer Verweigerung der Zustimmung hat die Ausländerbehörde des Zuzugsortes im Hinblick auf das von der Ausländerbehörde des bisherigen Wohnorts zu tragende Prozessrisiko alle Gründe für ihre Entscheidung mitzuteilen. Die Ausländerbehörde des Zuzugsortes darf die Zustimmung zur Streichung der Auflage nicht allein unter Hinweis darauf, dass der Zweck des Wohnsitzwechsels auch an einem anderen Ort erreicht werden kann, verweigern.

12.2.5.2.4.1
Die Zustimmung ist, soweit die Auflage aus den unter Nummer 12.2.5.2.2 genannten Gründen verfügt wurde, zu erteilen, wenn der Lebensunterhalt am neuen Wohnort auch für alle Familienangehörigen voraussichtlich dauerhaft ohne die Inanspruchnahme von Leistungen nach dem SGB II oder XII oder dem AsylbLG gesichert ist (vgl. § 2 Absatz 3). Bei beabsichtigter Aufnahme einer Erwerbstätigkeit genügt die Vorlage eines entsprechenden Arbeitsvertrages; zu befristeten Arbeitsverhältnissen wird auf Nummer 2.3.3 Bezug genommen. Die Zustimmung ist auch zu erteilen, wenn das für die Sicherung des Lebensunterhalts erforderliche Einkommen um bis zu zehn Prozent unterschritten wird.

12.2.5.2.4.2
Darüber hinaus ist die Zustimmung – unabhängig von der Sicherung des Lebensunterhalts oder den genannten migrations- und integrationspolitischen Interessen – zu erteilen, wenn mindestens eine der folgenden Voraussetzungen vorliegt:

• Der Umzug dient der Herstellung der familiären Lebensgemeinschaft zwischen Ehe- bzw. Lebenspartnern sowie Eltern und ihren minderjährigen Kindern, die über eine Aufenthaltserlaubnis nach Kapitel 2 Abschnitt 5 des Aufenthaltsgesetzes verfügen. Die Zustimmung darf bei Verfügung der Auflage aus den unter Nummer 12.2.5.2.2 genannten Gründen nicht erteilt werden, wenn der zuziehende Ehe- bzw. Lebenspartner oder Elternteil im Falle des Umzugs seine Erwerbstätigkeit aufgeben müsste, es sei denn, der Lebensunterhalt wird auch für den zuziehenden Ehe- bzw. Lebenspartner durch den Partner, zu dem zugezogen wird, gesichert.
• Der Umzug der Verwandten dient der dauerhaften und nachhaltigen Verbesserung der benötigten Pflege von Betroffenen, die wegen ihres Alters oder wegen ihrer Krankheit oder Behinderung pflegebedürftig sind. Entsprechendes gilt, wenn der Pflegebedürftige zu den Verwandten zieht.
• Der Umzug ist erforderlich, um einer Gefahrenlage im Gebiet des räumlichen Bereichs einer wohnsitzbeschränkenden Auflage, die von Familienangehörigen bzw. dem ehemaligen Partner ausgeht, zu begegnen.

12.2.5.2.4.3
Die Ausländerbehörde des bisherigen Wohnorts darf die wohnsitzbeschränkende Auflage erst dann streichen oder ändern, wenn die Zustimmung der Ausländerbehörde des Zuzugsorts vorliegt.

12.2.5.2.5
Wurde eine aus den unter Nummer 12.2.5.2.2 genannten Gründen verfügte Auflage ohne die vorherige Zustimmung der Ausländerbehörde des Zuzugsorts gestrichen oder geändert und tritt innerhalb von sechs Monaten am Zuzugsort Bedürftigkeit nach Leistungen nach dem SGB II oder XII oder dem AsylbLG ein, so ist die Wohnsitznahme erneut durch Auflage auf das Land des vorherigen Wohnorts zu beschränken, es sei denn, es liegen die in Nummer 12.2.5.2.4.2 genannten Gründe vor.

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12.3
Verlassenspflicht

12.3.1
Die Regelung des § 12 Absatz 3 bezieht sich nicht lediglich auf den von § 12 Absatz 2 und 4 erfassten Personenkreis, sondern auch auf ausreisepflichtige Ausländer (§ 51 Absatz 6) und Ausländer, deren Abschiebung ausgesetzt ist (§ 61 Absatz 1), sowie auf Asylbewerber (§ 56 Absatz 1 und 3, § 59 Absatz 2 AsylVfG). Unerheblich ist, ob die räumliche Beschränkung unmittelbar kraft Gesetzes besteht, durch Verwaltungsakt angeordnet ist oder fortgilt.

12.3.2
Die Verlassenspflicht ist unverzüglich, ggf. im Wege des unmittelbaren Zwanges nach Maßgabe des § 59 AsylVfG und der landesrechtlichen Vorschriften durchzusetzen.

12.3.3
Zuständig ist die Ausländerbehörde, in deren Bezirk sich der Ausländer widerrechtlich aufhält (§ 71 Absatz 1) und auch die Polizei des betroffenen Landes (§ 71 Absatz 5).

12.3.4
Bei einem Verstoß gegen eine räumliche Beschränkung kann je nach Art, Schwere, Umständen und Dauer ein Ausweisungsgrund gemäß § 55 Absatz 2 Nummer 2 gegeben sein.

12.3.5
Bei vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländern, die nicht im Besitz einer Duldung sind, hat die Aufenthaltsbeendigung im Wege der Abschiebung oder Zurückschiebung Vorrang vor der Anwendung des § 12 Absatz 3.

12.3.6
Die Durchsetzung der Verlassenspflicht des § 12 Absatz 3 ist kostenpflichtig (§ 66 Absatz 1) für den Ausländer, den Verpflichteten aus einer Verpflichtungserklärung sowie den kostenpflichtigen Beförderungsunternehmer. Der einmalige Verstoß gegen eine vollziehbare räumliche Beschränkung stellt einen Bußgeldtatbestand dar (§ 98 Absatz 3 Nummer 2, § 86 AsylVfG).

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12.4 Beschränkungen des genehmigungsfreien Aufenthalts

§ 12 Absatz 4 findet auf sämtliche Ausländer Anwendung, die insbesondere nach Bestimmungen der AufenthV keinen Aufenthaltstitel benötigen. Die Befreiung endet mit der Anordnung von Bedingungen und Auflagen nicht. Bei Ausländern, die vom Erfordernis eines Aufenthaltstitels befreit sind, ist von der Möglichkeit der Anordnung von Bedingungen und Auflagen nur Gebrauch zu machen, wenn die Wahrung öffentlicher Interessen dies im jeweiligen Einzelfall gebietet. Insbesondere soll die Anordnung von Rechtsfolgen unterbleiben, die sich ohnehin aus dem Gesetz ergeben (z. B. Beschränkungen bei der Aufnahme einer Beschäftigung).

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12.5
Verlassen des beschränkten Aufenthaltsbereichs

12.5.0
§ 12 Absatz 5 entspricht weitgehend § 58 Absatz 1 und 3 AsylVfG.

12.5.1
Satz 1 gibt der Ausländerbehörde – auch für räumliche Beschränkungen aufgrund anderer Bestimmungen des Aufenthaltsgesetzes (z. B. § 61) – eine flexible Möglichkeit, Ausnahmen zuzulassen.

12.5.2
Satz 2 regelt Fallgruppen, in denen entsprechenden Anträgen stattzugeben ist.

12.5.2.1
Ein dringendes öffentliches Interesse kann z. B. bestehen, wenn der Ausländer unter Zeugenschutz steht, oder wenn das Verlassen des Geltungsbereichs der räumlichen Beschränkung der Beschaffung von Heimreisedokumenten oder Identitätsnachweisen dient (Termine bei Botschaften oder Konsulaten sind jedoch gemäß Satz 3 erlaubnisfrei).

12.5.2.2
Zwingend sind nur Gründe von erheblichem Gewicht. Sie können familiärer, religiöser, gesundheitlicher oder politischer Natur sein. In Betracht kommen etwa der Besuch eines Facharztes, dringende familiäre Angelegenheiten, z. B. Besuch schwer kranker Familienmitglieder sowie eine Teilnahme an bedeutenden religiösen Riten und Festen.

12.5.2.3
Unbillige Härten sind Beeinträchtigungen persönlicher Belange, die im Vergleich zu den betroffenen öffentlichen Interessen und im Hinblick auf den vom Gesetz vorausgesetzten Zweck der Aufenthaltsbeschränkung als unangemessen schwer anzusehen sind. Es handelt sich um einen gerichtlich voll überprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriff. Persönliche Interessen des Ausländers können stärker berücksichtigt werden als beim Begriff des zwingenden Grundes.

12.5.3
Satz 3 stellt klar, dass in bestimmten Fällen eine Erlaubnis nicht erforderlich ist. Erforderlich ist die persönliche Anwesenheit nicht nur bei ausdrücklicher Anordnung des persönlichen Erscheinens, sondern auch dann, wenn die Anwesenheit bei objektiver Betrachtung geboten erscheint. Behörden in diesem Sinne sind auch Botschaften und Konsulate ausländischer Staaten.

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