II. Gemeinschaftliche Rechtsetzung (Allgemeines) (Kommentierung)

II. Gemeinschaftliche Rechtsetzung (1)

1. Allgemeines

2. Abschaffung des Vier-Augen-Prinzips

3. Rechtsfolgen der Ausweisung und Verfahrengarantien

Die Unionsbürgerrichtlinie regelt in Art. 30 ff. die verfahrensrechtlichen Mindestgarantien.

Zur Begründung des Richtlinienvorschlags wurde ausgeführt, außer einer präziseren Begrenzung der Möglichkeit, das Aufenthaltsrecht eines Unionsbürgers und seiner Familienangehörigen zu beschränken, würden neue Bestimmungen, die sich an den Grundrechten orientieren, den Unionsbürgern mehr Garantien und einen besseren Rechtsschutz gegen Entscheidungen sichern, die ihr Grundrecht auf Freizügigkeit und Aufenthalt beschränken (Rechtsbehelfe und Rechtsmittel).

Außerdem erlaube es eine Richtlinie, klare Grundsätze für die Ausübung der Freizügigkeit und des Aufenthaltsrechts aufzustellen, und den Mitgliedstaaten die Entscheidung zu überlassen, wie diese Grundsätze in ihrem Verwaltungs- und Rechtsrahmen am besten umzusetzen sind.
Zur Rechtsform der Richtlinie regelt das Primärrecht (jetzt Art. 288 AEUV), dass diese die Mitgliedstaaten im Hinblick auf das zu erreichende Ziel bindet, ihnen jedoch die Wahl der Form und der Mittel, mit denen sie die gemeinschaftlichen Ziele im Rahmen ihrer internen Rechtsordnung verwirklichen, überlässt.

Einige vorgeschlagene Bestimmungen seien „allerdings sehr detailliert, damit es nicht zu abweichenden Verwaltungsverfahren oder Auslegungen kommt, die die Ausübung der besagten Rechte behindern würden“.

In der Tat weist keine der anderen auf dem Gebiet der Grenzschutz-, Asyl- oder Einwanderungspolitik erlassenen Richtlinien ein derart dichtes Netz von Verfahrens- und Rechtsschutzgarantien auf wie die Unionsbürgerrichtlinie, die in ihren Art. 30 ff. die Verfahrens- und Rechtsschutzbestimmungen der Richtlinie 64/221/EWG ersetzt.

Auf dem Gebiet der Arbeitnehmerfreizügigkeit, Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit haben sich die Mitgliedstaaten im Sekundärrecht bereits mit der abgelösten Richtlinie 64/221/EWG vom 25.02.1964 - und damit lange vor einer entsprechend durch den EuGH entwickelten Rechtsprechung - einer „weiten“ nationalen Verfahrensautonomie enthoben.

In den Erwägungsgründen der Richtlinie wurde bereits 1964 ausgeführt:

„Die Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die für Ausländer eine Sonderregelung vorsehen und aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind, muss sich zunächst auf die Einreise- und Aufenthaltsbedingungen für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten beziehen, die den Aufenthalt innerhalb der Gemeinschaft zur Ausübung einer selbständigen oder unselbständigen Erwerbstätigkeit oder als Dienstleistungsempfänger wechseln.
Diese Koordinierung setzt insbesondere eine Annäherung der Verfahren voraus, die in den Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Einreise und des Aufenthalts von Ausländern zur Geltendmachung von Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit angewandt werden.
In jedem Mitgliedstaat sind den Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten hinreichende Möglichkeiten einzuräumen, Rechtsbehelfe gegenüber Verwaltungsakten auf diesem Gebiet einzulegen.“

Hier wurden bereits mit der Richtlinie 64/221 für die Verfahren und den Rechtsschutz maßgebliche Regelungen getroffen

Bescheidungsfrist, Recht auf vorläufigen Aufenthalt, Zulässigkeit nicht systematischer Auskunftsersuchen zu strafrechtlichen Erkenntnissen im Herkunftsstaat
Artikel 5
(1) Die Entscheidung über Erteilung oder Verweigerung der ersten Aufenthaltserlaubnis muss binnen kürzester Frist, spätestens jedoch innerhalb von sechs Monaten nach der Antragstellung getroffen werden.
Der Betroffene darf sich bis zur Entscheidung über die Erteilung oder die Verweigerung der Aufenthaltserlaubnis vorläufig im Hoheitsgebiet aufhalten.
(2) Das Aufnahmeland kann, wenn es dies für unerlässlich hält, den Herkunfts-Mitgliedstaat und gegebenenfalls die anderen Mitgliedstaaten um Auskünfte über das Vorleben des Antragstellers in strafrechtlicher Hinsicht ersuchen. Die Anfragen dürfen keinen systematischen Charakter haben.
Der befragte Mitgliedstaat muss seine Antwort innerhalb von zwei Monaten erteilen.

Bekanntgabe der Gründe
Artikel 6
Dem Betroffenen sind die Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit, die der ihn betreffenden Entscheidung zugrunde liegen, bekanntzugeben, es sei denn, dass Gründe der Sicherheit des Staates dieser Bekanntgabe entgegenstehen.

Amtliche Mitteilung, Ausreisefrist
Artikel 7
Die Entscheidung über die Verweigerung oder Nichtverlängerung einer Aufenthaltserlaubnis oder über eine Entfernung aus dem Hoheitsgebiet wird dem Betroffenen amtlich mitgeteilt. Dabei ist anzugeben, innerhalb welcher Frist er das Hoheitsgebiet zu verlassen hat. Außer in dringenden Fällen darf diese Frist, wenn der Betroffene noch keine Aufenthaltsgenehmigung erhalten hat, nicht weniger als fünfzehn Tage, in allen anderen Fällen nicht weniger als einen Monat betragen.

Rechtsbehelfsbelehrung
Artikel 8
Der Betroffene muss gegen die Entscheidung, durch welche die Einreise, die Erteilung oder Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis verweigert wird, oder gegen die Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet die Rechtsbehelfe einlegen können, die Inländern gegenüber Verwaltungsakten zustehen.

Vier-Augen-Prinzip
Artikel 9
(1) Sofern keine Rechtsmittel gegeben sind oder die Rechtsmittel nur die Gesetzmäßigkeit der Entscheidung betreffen oder keine aufschiebende Wirkung haben, trifft die Verwaltungsbehörde die Entscheidung über die Verweigerung der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder über die Entfernung eines Inhabers einer Aufenthaltserlaubnis aus dem Hoheitsgebiet außer in dringenden Fällen erst nach Erhalt der Stellungnahme einer zuständigen Stelle des Aufnahmelandes, vor der sich der Betroffene entsprechend den innerstaatlichen Rechtsvorschriften verteidigen, unterstützen oder vertreten lassen kann.
Diese Stelle muss eine andere sein als diejenige, welche für die Entscheidung über die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet zuständig ist.

(2) Die Entscheidungen über die Verweigerung der ersten Aufenthaltserlaubnis sowie die Entscheidungen über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet vor Erteilung einer solchen Erlaubnis werden der Stelle, deren vorherige Stellungnahme in Absatz (1) vorgesehen ist, auf Antrag des Betroffenen zur Prüfung vorgelegt. Dieser ist dann berechtigt, persönlich seine Verteidigung wahrzunehmen, außer wenn Gründe der Sicherheit des Staates dem entgegenstehen.

Das Vier-Augen-Prinzip, vielfach als Ausdruck des Misstrauens des Gemeinschaftsgesetzgebers gegenüber behördlicher Objektivität gewertet, war somit in drei Fällen anwendbar,

• wenn keine Rechtsmittel gegeben sind,
• wenn die Rechtsmittel nur die Gesetzmäßigkeit der Entscheidung betreffen
• oder wenn sie keine aufschiebende Wirkung haben.

In diesen Fallkonstellationen war das Tätigwerden einer zuständigen Stelle vorgesehen, die eine andere sein musste als diejenige, die für die Entscheidung zuständig ist.
Außer in dringenden Fällen durfte die Verwaltungsbehörde ihre Entscheidung erst nach Erhalt der Stellungnahme dieser anderen zuständigen Stelle treffen.

Zu diesem Minimum an verfahrensmäßigem Schutz erklärte der EuGH in der Rechtssache Pecastaing:

• Sofern keine Rechtsmittel gegeben sind, soll die Anrufung einer zuständigen Stelle das Fehlen jeglichen gerichtlichen Rechtsbehelfs ausgleichen.
• Wenn die Rechtsmittel nur die Gesetzmäßigkeit der Entscheidung betreffen, soll die Einschaltung einer zuständigen Stelle eine umfassende Prüfung der Situation des Betroffenen, einschließlich der Zweckmäßigkeit der fraglichen Maßnahme, ermöglichen, bevor eine endgültige Entscheidung getroffen wird.
• Wenn die Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung haben, soll dieses Verfahren es dem Betroffenen ermöglichen, zu beantragen und ggf. zu erwirken, dass die Vollziehung der geplanten Maßnahme ausgesetzt wird, und ihm so einen Ausgleich dafür bieten, dass es nicht möglich ist, die Vollziehung durch die Gerichte aussetzen zu lassen.

EuGH, U. v. 05.03.1980, Rs.98/79, - Pecastaing - Slg. 1980, 691

Die Einschaltung einer gem. Art. 9 notwendigen zweiten Stelle setzte nicht zwingend ein „Widerspruchsverfahren“ voraus. Die Ausgestaltung des Art. 9 hatte ihren Ursprung in der Unterschiedlichkeit der in Europa herrschenden Rechtssysteme, dem damit beabsichtigten Schutzmechanismus wurde das in Deutschland geregelte Vorverfahren gem. § 68 VwGO gerecht (BVerwG, B. v. 25. 8. 2009 - 1 C 25. 08 -, NVwZ 2010, 392).

Die Rechtsprechung des Gerichtshofes entwickelte, dass das Eingreifen der in Artikel 9 Absatz 1 genannten "zuständigen Stelle" ermöglichen soll, eine erschöpfende Prüfung aller Tatsachen und Umstände einschließlich der Zweckmäßigkeit der beabsichtigten Maßnahme zu erwirken, ehe die Entscheidung endgültig getroffen wird (Urteile Santillo, Randnr. 12, und vom 18. Mai 1982 in den Rechtssachen 115/ 81 und 116/ 81, Adoui und Cornuaille, Slg. 1982, 1665, Randnr. 15).

Der Gerichtshof hat ferner klargestellt, dass die Verwaltungsbehörde ihre Entscheidung außer in dringenden Fällen erst nach Erhalt der Stellungnahme der zuständigen Stelle treffen darf (Urteile vom 5. März 1980 in der Rechtssache 98/ 79, Pecastaing, Slg. 1980, 691, Randnr. 17, und Dzodzi, Randnr. 62).

EuGH, U. v. 29.04.2004 - C-482/01 -, Orfanopoulos u. Oliveri, Slg 2004, I-5257

Bei Anwendung des Unionsrechts ohne Befassung einer zweiten Stelle lag unter Geltung der Richtlinie 64/221/EWG ein unheilbarer Verfahrensverstoß im Sinne der Rechtsprechung des BVerwG zu Art. 9 der Richtlinie vor.

BerwG, U. v. 13.09.2005 - 1 C 7.04 -, InfAuslR 2006, 110.

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