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Ordre public / EuGH-Rechtsprechung (Kommentierung)

II. Konkretisierung und Entwicklung des ordre-public-Vorbehalts in Gemeinschaftsrecht und Judikatur des EuGH unter Geltung der Richtlinie 64/221/EWG – Exkurs zum Verbot neuer Beschränkungen gem. Art. 13 ARB (Rechtssache Toprak)

  1. Richtlinie 64/221/EWG
  2. Einzelfälle EuGH-Rechtsprechung
  3. Exkurs: Stillhalteklausel Art 13 ARB 1/80

1. Richtlinie 64/221/EWG

Nach Maßgabe des EWG- und EG-Vertrages waren Arbeitnehmerfreizügigkeit, Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit - vorbehaltlich der aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gerechtfertigten Beschränkungen - gewährleistet.

Erste Konkretisierungen hierzu nahm die Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 „zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind“, vor.

Ihr Anwendungsbereich blieb zunächst beschränkt auf Staatsangehörige eines Mitgliedstaats, die sich in einem anderen Mitgliedstaat der Gemeinschaft aufhalten oder sich dorthin begeben, um eine selbständige oder unselbständige Erwerbstätigkeit auszuüben oder um Dienstleistungen entgegenzunehmen und umfasste dabei auch Ehegatten und die Familienmitglieder, „welche die Bedingungen der auf Grund des Vertrages auf diesem Gebiet erlassenen Verordnungen und Richtlinien erfüllen“.

1990 wurde die Anwendbarkeit der Richtlinie 64/221/EWG auf die von den Richtlinien EWG 90/364, 90/365 und 90/366 begünstigten Nichterwerbstätigen, Verbleibeberechtigten und Studenten ausgeweitet.

Die nachfolgenden Bestimmungen der Richtlinie 64/221/EWG waren in Negativabgrenzung und Unbestimmtheit geeignet, nationale Auslegungen weiterhin zu ermöglichen:

Artikel 2

(1) Diese Richtlinie betrifft die Vorschriften für die Einreise, die Erteilung oder Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet, welche die Mitgliedstaaten aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit erlassen.

(2) Diese Gründe dürfen nicht für wirtschaftliche Zwecke geltend gemacht werden.

Artikel 3

(1) Bei Maßnahmen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit darf ausschließlich das persönliche Verhalten der in Betracht kommenden Einzelpersonen ausschlaggebend sein.

(2) Strafrechtliche Verurteilungen allein können ohne weiteres diese Maßnahmen nicht begründen.

(3) Wird der Personalausweis oder Reisepass, der die Einreise in das Aufnahmeland und die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis ermöglicht hat, ungültig, so rechtfertigt dies keine Entfernung aus dem Hoheitsgebiet.

Zur Form und zum Rechtschutzverfahren regelte die Richtlinie 64/221/EWG

Artikel 6

Dem Betroffenen sind die Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit, die der ihn betreffenden Entscheidung zugrunde liegen, bekanntzugeben, es sei denn, dass Gründe der Sicherheit des Staates dieser Bekanntgabe entgegenstehen.

Artikel 7

Die Entscheidung über die Verweigerung oder Nichtverlängerung einer Aufenthaltserlaubnis oder über eine Entfernung aus dem Hoheitsgebiet wird dem Betroffenen amtlich mitgeteilt. Dabei ist anzugeben, innerhalb welcher Frist er das Hoheitsgebiet zu verlassen hat. Außer in dringenden Fällen darf diese Frist, wenn der Betroffene noch keine Aufenthaltsgenehmigung erhalten hat, nicht weniger als fünfzehn Tage, in allen anderen Fällen nicht weniger als einen Monat betragen.

Artikel 8

Der Betroffene muss gegen die Entscheidung, durch welche die Einreise, die Erteilung oder Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis verweigert wird, oder gegen die Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet die Rechtsbehelfe einlegen können, die Inländern gegenüber Verwaltungsakten zustehen.

Artikel 9

(1) Sofern keine Rechtsmittel gegeben sind oder die Rechtsmittel nur die Gesetzmäßigkeit der Entscheidung betreffen oder keine aufschiebende Wirkung haben, trifft die Verwaltungsbehörde die Entscheidung über die Verweigerung der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder über die Entfernung eines Inhabers einer Aufenthaltserlaubnis aus dem Hoheitsgebiet außer in dringenden Fällen erst nach Erhalt der Stellungnahme einer zuständigen Stelle des Aufnahmelandes, vor der sich der Betroffene entsprechend den innerstaatlichen Rechtsvorschriften verteidigen, unterstützen oder vertreten lassen kann.

Diese Stelle muss eine andere sein als diejenige, welche für die Entscheidung über die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet zuständig ist.

(2) Die Entscheidungen über die Verweigerung der ersten Aufenthaltserlaubnis sowie die Entscheidungen über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet vor Erteilung einer solchen Erlaubnis werden der Stelle, deren vorherige Stellungnahme in Absatz (1) vorgesehen ist, auf Antrag des Betroffenen zur Prüfung vorgelegt. Dieser ist dann berechtigt, persönlich seine Verteidigung wahrzunehmen, außer wenn Gründe der Sicherheit des Staates dem entgegenstehen.

Art. 9 der außer kraft getretenen Richtlinie erhielt in Hinblick auf assoziationsberechtigte türkische Staatsangehörige aufgrund der Abschaffung des Vier-Augen-Prinzips in der Unionsbürgerrichtlinie wieder Aktualität in der Rechtsdiskussion!

Eine faktische Konkretisierung der Art. 2 und 3 der Richtlinie 64/221/EWG erfolgte erst durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, die eine auch im historischen und politischen Kontext stehende Entwicklung gezeigt hat.

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2. Einzelfälle EuGH-Rechtsprechung

Die nachfolgend in chronologischer Folge dargestellten zum Ausweisungsrecht ergangenen Entscheidungen, auf die der EuGH in seiner Judikatur bis heute Bezug nimmt oder ihre Einschlägigkeit in aktuellen Verfahren verneint, (vgl. z.B. EuGH, U. v. 23.10.2010 - C-145/09 -, Tsakouridis, EuGH, U. v. 16.12.2010 - C 137/09 - Josemans) belegen durchaus auch eine oftmals nicht wahrgenommene Kontinuität in der Rechtsprechung des EuGH.

Ein Vergleich der nachstehenden folgenden Entscheidungen mit den Bestimmungen der Unionsbürgerrichtlinie belegt, dass die Richtlinie im Wesentlichen die in dreißig Jahren entwickelte Judikatur nachzeichnet.


Rechtssache van Duyn

Mit Urteil des EuGH vom 04.12.1974 in der Rechtssache van Duyn wurde Art. 3 der Richtlinie grundlegend unmittelbare Wirkung zuerkannt.

Mit der den Richtlinien zuerkannten verbindlichen Wirkung wäre es unvereinbar, grundsätzlich auszuschließen, dass betroffene Personen sich auf die durch die Richtlinie auferlegte Verpflichtung berufen können.

Insbesondere in den Fällen in denen etwa die Gemeinschaftsbehörden die Mitgliedstaaten durch Richtlinie zu einem bestimmten Verhalten verpflichten, würde die nützliche Wirkung (“Effet Utile“) einer solchen Maßnahme abgeschwächt, wenn die einzelnen sich vor Gericht hierauf nicht berufen und die staatlichen Gerichte sie nicht als Bestandteil des Gemeinschaftsrechts berücksichtigen könnten.

Die Bestimmung, dass bei Maßnahmen der öffentlichen Ordnung ausschließlich das persönliche Verhalten des Betroffenen ausschlaggebend sein darf, bezwecke das Ermessen zu begrenzen, das den Mitgliedstaaten bei der Einreise und Ausweisung von Ausländern nach den innerstaatlichen Rechtsvorschriften im Allgemeinen zustehe. Da es sich um eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten handele, in der Anwendung einer Ausnahmebestimmung zu einem der wesentlichen den einzelnen begünstigenden Vertragsgrundsätze keine außerhalb des persönlichen Verhaltens liegende Umstände zu berücksichtigen, verlange die Rechtssicherheit, dass die Betroffenen sich auf diese Verpflichtung berufen können.

Der EuGH führte weiter aus:

„Der Begriff der öffentlichen Ordnung ist im Gemeinschaftsrecht, namentlich, wenn er eine Ausnahme von dem wesentlichen Grundsatz der Freizügigkeit der Arbeitnehmer rechtfertigt, eng zu verstehen; daher darf seine Tragweite nicht von jedem Mitgliedstaat einseitig ohne Nachprüfung durch die Organe der Gemeinschaft bestimmt werden.“

Der EuGH legte sich im Weiteren jedoch noch Zurückhaltung auf.

Er räumte ein, dass der Begriff der öffentlichen Ordnung von Land zu Land und im zeitlichen Wechsel verschieden sein könne und den Mitgliedstaaten in den Grenzen des Vertrags ein gewisser Beurteilungsspielraum zuzubilligen sei.

Soweit das Vereinigte Königreich eine Vereinigung oder Organisation, hier die Scientology-Kirche, bei der die Klägerin Arbeit als Sekretärin aufnehmen wollte, als eine Gefahr für die Gesellschaft eingeordnet und das Recht auf Einreise und Aufenthalt für diesen Zweck versagt hatte, beanstandete der EuGH dies nicht.

Dem stand ausdrücklich weder entgegen, dass die Vereinigung gesetzlich nicht verboten worden war, noch dass eigene Staatsangehörige bei Aufnahme einer Beschäftigung bei dieser Organisation einer solchen Beschränkung nicht unterlagen.

Hierbei nahm der EuGH auch den völkerrechtlichen Grundsatz, „den der EWG-Vertrag in den Beziehungen der Mitgliedstaaten zueinander sicherlich nicht außer Acht lassen wollte“, in den Blick, wonach ein Staat seinen eigenen Staatsangehörigen die Einreise in sein Hoheitsgebiet oder den Aufenthalt in diesem nicht versagen dürfe.

EuGH, U. v. 04.12.1974 - Rs. 41/74 -, van Duyn, Slg. 1974, 1337


Rechtssache Bonsignore

Gegenstand dieses Verfahrens war eine in Deutschland gegen einen italienischen Staatsangehörigen verfügte Ausweisungsverfügung wegen Vergehens gegen das Waffengesetz und fahrlässiger Tötung

Wegen Vergehens gegen das Waffengesetz war eine Geldstrafe verhängt worden. Die durch unvorsichtige Handhabung der Waffe unvorsätzlich begangene fahrlässige Tötung zum Nachteil des Bruders des Ausgewiesenen hatte zum Schuldspruch, jedoch nicht zur Verhängung einer Strafe geführt. Das Strafgericht hatte hierbei berücksichtigt, dass der Täter unter den Folgen seiner Fahrlässigkeit schwer litt.

Ausländerbehörde und der Vertreter des öffentlichen Interesses hatten sich aufgrund zunehmender Gewalttätigkeiten in Ballungsgebieten auf generalpräventive Gründe berufen.

Mit Urteil vom 26.02.1975 befand der EuGH, dass die Richtlinie Nr. 64/221 die zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit gerechtfertigten Maßnahmen koordinieren will, um deren Anwendung mit dem fundamentalen Grundsatz der Freizügigkeit in der Gemeinschaft und mit der Beseitigung jeglicher Diskriminierung zwischen eigenen Staatsangehörigen und den Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten im Anwendungsbereich des Vertrags in Einklang zu bringen.

Da Abweichungen von den Regeln über die Freizügigkeit eng auszulegende Ausnahmevorschriften seien, drücke der Begriff des „persönlichen Verhaltens“ die Forderung aus, dass eine Ausweisungsmaßnahme nur auf Gefährdungen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit abstellen darf, die von der betroffenen Einzelperson ausgehen könnten.

Daraus folge, dass Art. 3 der Richtlinie 64/221 der Ausweisung eines Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaates entgegenstehe, wenn diese zum Zweck der Abschreckung anderer Ausländer verfügt wird, das heißt, wenn sie auf „generalpräventive“ Gesichtspunkte gestützt wird.

EuGH, U. v. 26.02.1975 - Rs. 67/74 -, Bonsignore, Slg. 1975, 297


Rechtssache Rutili

Eine erneute Gelegenheit zur Auslegung der Rechtfertigung von Beschränkungen aus Gründen der öffentlichen Ordnung erhielt der EuGH durch Vorlageersuchen des Tribunal Administratif Paris in der Rechtssache Rutili vom 16.12.1974. Gleichzeitig hatte der Gerichtshof in diesem Verfahren über die Beschränkung des räumlichen Geltungsbereichs und die Einhaltung der Form- und Verfahrensbestimmungen zu befinden.

Das Verfahren betraf einen in Frankreich wohnenden italienischen Staatsangehörigen, gegen den zunächst 1968 eine Ausweisung ergangen war. Später erhielt er Anweisung, in einem bestimmten Departement Aufenthalt zu nehmen. Diese Maßnahme wurde am 23.10.1970 durch ein Aufenthaltsverbot für vier Departements ersetzt. Das Aufenthaltsverbot galt u.a. für das Departement, in dem der Betroffene seinen Wohnsitz hatte und in dem seine Familie wohnte.

Die Gründe für die erlassenen Maßnahmen waren dem Betroffenen erst nach Klageerhebung in allgemeiner Form eröffnet worden.

Nach den - vom Betroffenen allerdings bestrittenen - Angaben des Innenministeriums vor dem Gericht wurden dem Kläger politische und gewerkschaftliche Betätigungen während der Jahre 1967 und 1968 zur Last gelegt, seine Anwesenheit in den mit Aufenthaltsverbot belegten Departements waren als „zur Störung der öffentlichen Ordnung geeignet“ angesehen worden.

Mit Urteil vom 28.10.1975 stellte der EuGH zunächst klar, dass die Wendung „Vorbehaltlich der aus Gründen der öffentlichen Ordnung … gerechtfertigten Beschränkungen“ nicht nur erlassene Vorschriften, sondern auch die in ihrer Anwendung getroffenen Einzelentscheidungen betrifft.

Der Ausdruck „gerechtfertigte Beschränkungen“ lasse nur solche Beschränkungen zu, die den Erfordernissen des Rechts, und zwar auch des Gemeinschaftsrechts entsprächen. Insoweit seien einerseits die materiell-rechtlichen und andererseits die Form- und Verfahrensbestimmungen zu berücksichtigen.

Außerdem seien die besonderen Probleme eines auf einen Teil des Staatsgebiets beschränkten Aufenthaltsverbots zu untersuchen.

Zur materiell-rechtlichen Rechtfertigung führte der EuGH weiter aus:

„Die Mitgliedstaaten können auch weiterhin kraft des Vorbehalts des Art. 48 Abs. 3 (jetzt Art. 45 Abs. 3 AEUV) im Wesentlichen frei nach ihren nationalen Bedürfnissen bestimmen, was die öffentliche Ordnung verlangt. Dieser Begriff ist jedoch im Gemeinschaftsrecht namentlich, wenn er eine Ausnahme von den wesentlichen Grundsätzen der Gleichbehandlung und der Freizügigkeit der Arbeitnehmer rechtfertigt, eng zu verstehen, so dass seine Tragweite nicht von jedem Mitgliedstaat einseitig ohne Nachprüfung durch die Organe der Gemeinschaft bestimmt werden darf. Nach allem darf das Recht der Angehörigen der Mitgliedstaaten, ins Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats einzureisen, sich dort aufzuhalten und frei zu bewegen, nur beschränkt werden, wenn ihre Anwesenheit oder ihr Verhalten eine tatsächliche und hinreichend schwerwiegende Gefährdung der öffentlichen Ordnung darstellt.“

Nicht auf die persönliche Situation abstellende pauschale Wertungen erklärte der EuGH für unzulässig.

Außerdem dürften die aus Art. 2 der Richtlinie aus der öffentlichen Ordnung hergeleiteten Gründe nicht dadurch von ihrer Funktion losgelöst werden, dass sie „für wirtschaftliche Zwecke geltend gemacht werden.“

Unter Verweis auf Art. 8 der Verordnung (EWG) 1612/68 verwies der EuGH auf das Recht auf Inländergleichbehandlung bei der Zugehörigkeit zu Gewerkschaften und bei gewerkschaftlicher Betätigung und verneinte hieraus resultierende Gründe der öffentlichen Ordnung.

Sodann wandte sich der EuGH erstmals der Europäischen Menschenrechtskonvention zu.

Hierzu ist anzumerken, dass Frankreich erst kurz zuvor, am 03.05.1974, der EMRK beigetreten war. Das bis zum Inkrafttreten des 11. Zusatzprotokolls am 01.11.1998 an die Anerkennung der Mitgliedstaaten gebundene Individualbeschwerderecht wurde von Frankreich darüber hinaus erst 1981 anerkannt.

Der EuGH führte in seiner Entscheidung am 28.10.1975 aus:

„Insgesamt stellen sich die Beschränkungen der ausländerpolizeilichen Befugnisse der Mitgliedstaaten als eine besondere Ausprägung eines allgemeineren Grundsatzes dar, der in den Artikeln 8, 9, 10 und 11 der am 04.11.1950 in Rom unterzeichneten und von allen Mitgliedstaaten ratifizierten Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten und in Art. 2 des am 16.September 1963 in Straßburg unterzeichneten Protokolls Nr. 4 zu dieser Konvention verankert ist, die gleichlautend bestimmen, dass die zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorgenommenen Einschränkungen der in den genannten Artikeln zugesicherten Rechte nicht den Rahmen dessen überschreiten dürfen, was für diesen Schutz „in einer Demokratischen Gesellschaft“ notwendig ist.“

Hinsichtlich des Verfahrens verwies der EuGH auf die aus Art. 8 und 9 der Richtlinie 64/221/EWG resultierenden Rechte auf genaue und vollständige Bekanntgabe der Gründe, Einlegung eines Rechtsbehelfs, in Ermangelung eines solchen Rechtsbehelfs das Recht auf zweckentsprechende Verteidigung oder Vertretung vor einer zuständigen Stelle, bei der es sich um eine andere als die Ausgangsbehörde handeln müsse.

Zum partiellen Aufenthaltsverbot verwies der EuGH zunächst darauf, dass der im Primärrecht verankerte ordre public Aufenthaltsverbote nur für das gesamte Hoheitsgebiet zulässt.

Räumlich auf bestimmte Teile des Staatsgebiets beschränkte Aufenthaltsverbote könne ein Mitgliedstaat nur in den Fällen aussprechen, in denen solche Verbote gegenüber eigenen Staatsangehörigen zulässig seien.

EuGH, U. v. 28.10.1975 - Rs. 36/75 -, Rutili, Slg. 1975, 1219


Rechtssache Royer

Die am 08.04.1976 in der Rechtssache Royer ergangene Entscheidung des EuGH stellte in mehrfacher Hinsicht einen Meilenstein in der Rechtsprechung zum Freizügigkeitsrecht dar und war deutlich ein - wenn auch später und im Zusammenwirken mit der eingeführten Unionsbürgerschaft - Wegbereiter des aktuellen Rechts.

Das Verfahren betraf einen französischen Staatsangehörigen, der in Frankreich wegen Kuppelei bestraft worden war. In dort wegen bewaffneter Diebstahls- oder Raubtaten weiteren anhängigen Ermittlungsverfahren war eine Verurteilung nicht bekannt geworden.

Er war seiner französischen als Arbeitnehmerin in Belgien tätigen Ehefrau dorthin gefolgt, erfüllte jedoch die Verwaltungsformalitäten nicht. Nachdem sein Aufenthalt in Belgien festgestellt worden war, verfügten die Behörden seine Entfernung aus dem Hoheitsgebiet und leiteten ein Verfahren wegen unerlaubten Aufenthalts ein, das zu strafrechtlicher Verurteilung führte. Nach kurzem Aufenthalt in Deutschland kehrte der Betroffene wieder nach Belgien zurück, wo er abermals seinen ausländerrechtlichen Formalitäten nicht nachkam. Nachdem sein Aufenthalt erneut ermittelt worden und der Betroffene festgenommen worden war, bestätigte das zuständige Gericht den Haftbefehl jedoch nicht. Noch vor Haftentlassung wurde schließlich die Ausweisung verfügt und dem Betroffenen zugestellt. Das persönliche Verhalten lasse seine Anwesenheit als eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung erscheinen und er habe die Bedingungen nicht beachtet, denen der Aufenthalt von Ausländern unterliegt, er besitze keine Niederlassungserlaubnis für das Königreich. Der Ausgewiesene verließ das belgische Hoheitsgebiet offenbar, während das Verfahren wegen illegaler Einreise und illegalen Aufenthalts seinen weiteren Lauf nahm.

Der EuGH nahm zunächst Bezug auf die primärrechtlich geregelte Arbeitnehmerfreizügigkeit, Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit.

Diese Bestimmungen seien als ein an die Mitgliedstaaten gerichtetes Verbot auszulegen, die Einreise und den Aufenthalt von Angehörigen der Mitgliedstaaten zu beschränken oder zu behindern. „Sie gewähren jedem unmittelbar Rechte“ auf die die genannten Bestimmungen - in der Form der Verordnungs- oder Richtlinienbestimmungen zur Durchführung des Vertrags - anwendbar sind.

Unter Zitierung einzelner Regelungen des Sekundärrechts (vgl. ausführlich in der nachfolgend dargestellten Entscheidung Watson und Belman) konstatierte der EuGH, dass es den rechtsetzenden Stellen der Gemeinschaft bewusst gewesen sei, dass sie mit den Richtlinien und Verordnungen kein neues Recht geschaffen, sondern Anwendungsbereich und Einzelheiten der Ausübung der unmittelbar aus dem Vertrag fließenden Rechte näher geregelt hätten.

Das unmittelbar aus dem Vertrag oder den zur Durchführung erlassenen Vorschriften abzuleitende Aufenthaltsrecht werde unabhängig von der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis erworben. Die Erteilung dieser Erlaubnis wirke also nicht rechtsbegründend.

Durch das Aufenthaltsrecht werde lediglich festgestellt, welche persönliche Stellung einem Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats nach dem Gemeinschaftsrecht zukomme.

Es sei nicht Vorbedingung für den Erwerb des Rechts auf Einreise und Aufenthalt, dass der im Vertrag geregelte ordre public Vorbehalt nicht eingreife. Vielmehr sei dieser Vorbehalt aufzufassen als eine Handhabe, im Einzelfall bei Vorliegen geeigneter Gründe die Ausübung eines unmittelbar aus dem Vertrag fließenden Rechts einzuschränken. (Vgl. zu Bedingungen und Beschränkungen auch Erl. 3 a zu § 2)

Die Aufenthaltserlaubnis sei jedem zu erteilen, der durch geeignete Unterlagen den Nachweis führe, zu einer der im Sekundärrecht genannten freizügigkeitsberechtigten Gruppen zu gehören.

„Die Tatsache, dass der Staatsangehörige eines Mitgliedstaats die für Einreise, Ortswechsel und Aufenthalt von Ausländern geltenden Formalitäten nicht erfüllt hat, kann als solche kein die öffentliche Ordnung und Sicherheit gefährdendes Verhalten darstellen und vermag daher für sich allein weder eine Entfernung aus dem Hoheitsgebiet noch eine mit diesem Ziel angeordnete vorläufige Freiheitsentziehung zu rechtfertigen.“

Unbenommen bleibe es den Mitgliedstaaten, die Missachtung nationaler ausländerpolizeilicher Vorschriften mit Sanktionen zu belegen, soweit diese nicht in der Entfernung aus dem Hoheitsgebiet bestünden.

Weise ein Ausländer nicht nach, dass er vom Vertrag geschützt sei, richte sich die Beurteilung einer vorläufigen Freiheitsentziehung nach dem nationalen Recht, denn das Gemeinschaftsrecht selbst lege den Mitgliedstaaten „in der gegenwärtigen Phase“ insoweit keine besonderen Verpflichtungen auf.

Bevor der Betroffene die Verfahrensgarantien gem. Art. 8 und 9 der Richtlinie 64/221/EWG nicht auszuschöpfen in der Lage war, verneinte der EuGH außer in Fällen nachweislicher Dringlichkeit die Vollziehbarkeit einer Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet.

Sodann wandte sich der EuGH den Fragen zum Verbot neuer Beschränkungen auf dem Gebiet der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit zu.

Insbesondere war hier Gegenstand des Vorabentscheidungsersuchens, ob nationale Bestimmungen, durch die früher angewendeten Bestimmungen weniger liberal werden, rechtens sind, wenn sie eine Angleichung des nationalen Rechts an die einschlägigen Richtlinien des Gemeinschaftsrechts bezwecken und ob dieses Verbot auch für Form- und Verwaltungsvorschriften gilt.

Der EuGH befand, dass die vertraglichen Bestimmungen die Einführung neuer Niederlassungsbeschränkungen und die Einführung neuer Beschränkungen der auf dem Gebiet des Dienstleistungsverkehrs tatsächlich erreichten Freiheit verbieten. Die Mitgliedstaaten seien daran gehindert, zu weniger liberalen Bestimmungen oder Praktiken zurückzukehren und mitgliedstaatliche Liberalisierungsmaßnahmen zurückzunehmen, soweit die Liberalisierungsmaßnahmen in Erfüllung sich aus den Bestimmungen und Zielen des Vertrages ergebender Pflichten ergangen waren. Anhaltspunkte für die Tragweite der eingegangenen Verpflichtungen seien dem Sekundärrecht, hier insbesondere der Richtlinie 64/221/EWG zu entnehmen, die dem freien Ermessen der Mitgliedstaaten Schranken setze.

Dagegen sei die Berufung auf den Grundsatz des Verbots neuer Beschränkungen, wie sie der Vertrag für die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit vorsieht, ausgeschlossen, wenn feststehe, dass die von einem Mitgliedstaat den Angehörigen anderer Mitgliedstaaten eingeräumten Vergünstigungen nicht in Erfüllung einer vom Gemeinschaftsrecht festgelegten Verpflichtung ergangen waren (Rdnr. 65 ff.)

Form- und Verwaltungsvorschriften seien bei Umsetzung der Richtlinie an der Gewährleistung der praktischen Wirksamkeit (Effet utile) auszurichten.

EuGH, U. v. 08.04.1976 - Rs. 48/75 -, Royer, Slg. 1976, 497

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3. Exkurs

Der Beschluss Nr. 1/80 des Assoziationsrats EWG-Türkei über die Entwicklung der Assoziation (ARB 1/80) sieht in Artikel 13 ebenfalls ein Verschlechterungsverbot (Standstill-Klausel) vor.

Artikel 13

Die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und die Türkei dürfen für Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen, deren Aufenthalt und Beschäftigung in ihrem Hoheitsgebiet ordnungsgemäß sind, keine neuen Beschränkungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt einführen.

In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) ist lange geklärt, dass Rechte aus Art. 6 und 7 ARB 1/80 zwar arbeitsrechtlicher Natur sind, das Arbeitsrecht jedoch auch ein Aufenthaltsrecht impliziert. Andernfalls wäre es seiner praktischen Wirksamkeit (effet utile) beraubt. Unzulässige neue Beschränkungen hat der EuGH unter Anwendung von Art. 13 des ARB 1/80 beispielsweise bei einer Regelung über Gebühren für eine Aufenthaltserlaubnis bejaht, wenn die Höhe dieser Gebühren, die türkischen Staatsangehörigen auferlegt werden, im Vergleich zu den von Gemeinschaftsangehörigen verlangten unverhältnismäßig ist.

EuGH, U. v. 17.09.2009 - C-242/06 -, Sahin, Slg. 2009, 8465

Soweit bislang in seiner Rechtsprechung offen geblieben war, was unter „neuen“ Beschränkungen in zeitlicher Hinsicht zu verstehen ist, hat der EuGH hat nunmehr mit Urteil vom 9. Dezember 2010 (C-300/09) in der Rechtssache Toprak klargestellt, dass das Verschlechterungsverbot nach Artikel 13 ARB 1/80 dynamisch auszulegen ist. Das Verschlechterungsgebot gilt damit nicht nur bezogen auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Beschluss am 1. Dezember 1980, bei dem ggf. restriktivere Regelungen galten, sondern auch in Bezug auf später gewährte Begünstigungen, die wieder zurückgenommen wurden oder zurückgenommen werden sollen.

Bezogen auf aktuelle Überlegungen des deutschen Gesetzgebers, die Ehebestandszeit für Drittstaatsangehörige zur Erlangung eines eigenständigen Aufenthaltsrechts wieder anzuheben, nachdem diese in der Vergangenheit von vier Jahren auf zwei Jahre verkürzt worden war, ist das Urteil einschlägig. Eine neue restriktivere Regelung würde für türkische Arbeitnehmer auch dann nicht greifen, wenn diese noch keine Rechte aus Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 erlangt haben.

Rdnr. 45 des Urteils:

„Der Anwendung von Art. 13 dieses Beschlusses steht in keiner Weise entgegen, dass die betreffenden Arbeitnehmer nicht bereits in den Arbeitsmarkt der Niederlande integriert sind, also die Voraussetzungen gemäß Art. 6 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80 nicht erfüllen. Der Gerichtshof hat bereits entschieden, dass die Stillhalteklausel in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 nicht dazu dient, die schon in den Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats integrierten türkischen Staatsangehörigen zu schützen, sondern gerade für die türkischen Staatsangehörigen gelten soll, die noch keine Rechte in Bezug auf Beschäftigung und entsprechend auf Aufenthalt nach Art. 6 Abs. 1 dieses Beschlusses genießen (vgl. Urteile vom 21. Oktober 2003, Abatay u. a., C-317/01 und C-369/01, Slg. 2003, I-12301, Randnr. 83, und vom 29. April 2010, Kommission/Niederlande, C-92/07, Slg. 2010, I-0000, Randnr. 45).“

Aus der Entscheidung wird teils von politischer Seite über Auswirkungen auf die Ehebestandszeit hinaus - für den hier betroffenen Personenkreis - gefolgert, aktuelle Bestimmungen des Aufenthaltsgesetzes könnten angesichts des „infolge des EuGH-Urteils vom 9. Dezember 2010 erforderlichen Günstigkeitsvergleichs“ mit den Regelungen des Ausländergesetzes von 1965 und 1990 gegen Europarecht verstoßen, etwa die Regelungen für eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis oder Nachzugsvoraussetzungen für Familienangehörige (vgl. BT-Drs. 17/4317.

Bei zu weit gezogenen Schlüssen dürften jedoch die mit dem ARB 1/80 verfolgten Ziele, seine Regelungen und die in Erfüllung einer vom Gemeinschaftsrecht eingegangenen Verpflichtungen wie auch die Rechtsprechung des EuGH aus dem Blickfeld geraten.

Die Stillhalteklauseln in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 und Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls verfolgen das Ziel, durch günstige Bedingungen für die schrittweise Verwirklichung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, des Niederlassungsrechts und des freien Dienstleistungsverkehrs zu schaffen.

Die Auslegung des von Art. 13 ARB Nr. 1/80 verfolgten Ziels führt zu der Feststellung, dass sich die Tragweite der Stillhalteverpflichtung gemäß Art. 13 dieses Beschlusses entsprechend auf sämtliche neuen Hindernisse für die Ausübung der Arbeitnehmerfreizügigkeit erstreckt, die eine Verschärfung der zu einem bestimmten Zeitpunkt bestehenden Bedingungen darstellen.

Hier ist zunächst daran zu erinnern, dass türkische Arbeitnehmer keine Freizügigkeit in der Gemeinschaft genießen.

Hinsichtlich ihrer Verfestigung des Aufenthaltsstatus unterliegen sie den nationalen Bestimmungen des Aufenthaltsgesetzes und können gemeinschaftsrechtlich bei Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen Vergünstigungen wie alle anderen Drittstaatsangehörigen aus der Daueraufenthaltsrichtlinie und damit eine „kleine Freizügigkeit“ erlangen.

Ein Verbleiberecht analog dem Recht für Unionsbürger kann aus dem ARB 1/80 nicht abgeleitet werden (vgl. auch Erl. zu § 4a) .

Die Partizipation an Rechten aus Art. 6 und 7 ARB 1/80 setzt die konstitutiv wirkende Erlaubnis des jeweiligen Mitgliedstaats auf Zugang zu seinem Hoheitsgebiet voraus.

Die erstmalige Zulassung der Einreise eines türkischen Staatsangehörigen in einen Mitgliedstaat unterliegt daher im Grundsatz ausschließlich dem Recht dieses Staates; der Betroffene kann sich auf bestimmte Rechte auf dem Gebiet der Ausübung einer Beschäftigung als Arbeitnehmer oder einer selbständigen Tätigkeit und damit verbunden auf dem Gebiet des Aufenthalts von Gemeinschaftsrechts wegen nur berufen, wenn er sich in dem betreffenden Mitgliedstaat bereits in einer ordnungsgemäßen Situation befindet.

EuGH, U. v. 21.10.2003 - C-317/01 -, Abatay, Slg. 2003, I-12301

Art. 13 ARB 1/80 setzt für die Anwendbarkeit der Stand-Still-Klausel voraus, dass der Aufenthalt und die Beschäftigung ordnungsgemäß sind.

Mit dem ARB 1/80 wurden keine gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen ausgelöst, „unbefristete“ Aufenthaltserlaubnisse zu erteilen. Gemeinschaftsrechtliche aus dem Recht auf Beschäftigung folgende Verpflichtungen ergeben sich aus den Art. 6 und7 ARB 1/80 wie folgt:

Artikel 6

(1) Vorbehaltlich der Bestimmungen in Artikel 7 über den freien Zugang der Familienangehörigen zur Beschäftigung hat der türkische Arbeitnehmer, der dem regulären Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats angehört, in diesem Mitgliedstaat

  • nach einem Jahr ordnungsgemäßer Beschäftigung Anspruch auf Erneuerung seiner Arbeitserlaubnis bei dem gleichen Arbeitgeber, wenn er über einen Arbeitsplatz verfügt;
  • nach drei Jahren ordnungsgemäßer Beschäftigung - vorbehaltlich des den Arbeitnehmern aus den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft einzuräumenden Vorrangs - das Recht, sich für den gleichen Beruf bei einem Arbeitgeber seiner Wahl auf ein unter normalen Bedingungen unterbreitetes und bei den Arbeitsämtern dieses Mitgliedstaats eingetragenes anderes Stellenangebot zu bewerben;
  • nach vier Jahren ordnungsgemäßer Beschäftigung freien Zugang zu jeder von ihm gewählten Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis.

Für diese Ansprüche ist ein Aufenthaltsrecht zu erteilen, das nach der Rechtsprechung des EuGH deklaratorische Bedeutung hat und das Recht auf Beschäftigung analog der erreichten Integration in den Arbeitsmarkt gewährleistet.

Anders als im AufenthG 2004 war der Zugang zum Arbeitsmarkt sowohl im AuslG 1965 als auch im AuslG 1990 nicht den ausländerrechtlichen Bestimmungen unterworfen, sondern richtete sich nach dem Arbeitsförderungsgesetz und den hierzu erlassenen Durchführungsbestimmungen. Die Arbeitserlaubnis hatte konstitutive Wirkung und war Grundlage für die nach Art. 6 ARB 1/80 1.-3.Spiegelstrich zu durchlaufenden Anwartschaften einer "ordnungsgemäßen Beschäftigung". Die Erteilung der Arbeitserlaubnis war nach Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes und dem Verhältnis im Einzelfall zu prüfen.

Im Verhältnis zur Aufenthaltsgenehmigung setzte die Erteilung einer Arbeitserlaubnis einen rechtmäßigen oder geduldeten Aufenthalt voraus. Die Erlangung von Anwartschaftszeiten nach dem ARB 1/80 setzt den erlaubten Aufenthalt voraus. Nach Rechtsprechung des EuGH unter Geltung des AuslG genügte hier bereits der Besitz einer „verfestigungsfeindlichen“ Aufenthaltsbewilligung für vorübergehende Zwecke oder eine Aufenthaltsbefugnis aus humanitären Gründen. Der Besitz einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis war keine "Bedingung" für den Zugang zum Arbeitsmarkt.

Artikel 7

Die Familienangehörigen eines dem regulären Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats angehörenden türkischen Arbeitnehmers, die die Genehmigung erhalten haben, zu ihm zu ziehen,

  • haben vorbehaltlich des den Arbeitnehmern aus den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft einzuräumenden Vorrangs das Recht, sich auf jedes Stellenangebot zu bewerben, wenn sie dort seit mindestens drei Jahren ihren ordnungsgemäßen Wohnsitz haben
  • haben freien Zugang zu jeder von ihnen gewählten Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis, wenn sie dort seit mindestens fünf Jahren ihren ordnungsgemäßen Wohnsitz haben.
  • Die Kinder türkischer Arbeitnehmer, die im Aufnahmeland eine Berufsausbildung abgeschlossen haben, können sich unabhängig von der Dauer ihres Aufenthalts in dem betreffenden Mitgliedstaat dort auf jedes Stellengebot bewerben, sofern ein Elternteil in dem betreffenden Mitgliedstaat seit mindestens drei Jahren ordnungsgemäß beschäftigt war.

Zum Familiennachzug urteilte der EuGH in der Rechtssache Demirel grundlegend und bestätigte diese Rechtsprechung auch in nachfolgenden Entscheidungen weiterhin:

  • Eine Bestimmung eines von der Gemeinschaft mit Drittländern geschlossenes Abkommens ist als unmittelbar anwendbar anzusehen, wenn sie unter Berücksichtigung ihres Wortlauts und im Hinblick auf den Sinn und Zweck des Abkommens eine klare und eindeutige Verpflichtung enthält, deren Erfüllung oder deren Wirkung nicht vom Erlass eines weiteren Aktes abhängen.
  • Art. 36 des Protokolls verleiht allein dem Assoziationsrat die Zuständigkeit für den Erlass genauer Regeln für eine Schrittweise Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer nach Maßgabe politischer und wirtschaftlicher Überlegungen, die insbesondere mit der schrittweisen Errichtung der Zollunion und der Annäherung der Wirtschaftspolitiken zusammenhängen, und nach den Regeln, die dieser Rat gegebenenfalls für erforderlich hält.
  • Der einzige Beschluss, den der Assoziationsrat auf diesem Gebiet gefasst hat, ist der Beschluss Nr. 1/80 vom 09. September 1980, der neue Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt gegenüber türkischen Arbeitnehmern, die ordnungsgemäß in den Arbeitsmarkt der Mitgliedstaaten integriert sind, verbietet. Für den Bereich der Familienzusammenführung ist dagegen kein derartiger Beschluss gefasst worden.
  • Bei der Prüfung des Artikels 12 des Abkommens und des Artikels 36 des Protokolls zeigt sich also, dass diese Bestimmungen im Wesentlichen Programmcharakter haben und keine hinreichend genauen, nicht an Bedingungen geknüpfte Vorschriften sind, die die Freizüigkeit der Arbeitnehmer unmittelbar regeln könnten.
  • Aus Art. 7 des Abkommens ergibt sich kein Verbot der Einführung neuer Beschränkungen für die Familienzusammenführung. Dieser Artikel sieht lediglich allgemein vor, dass die Vertragsparteien alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Abkommen treffen und zur Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Abkommen alle Maßnahmen unterlassen, welche die Verwirklichung der Ziele des Abkommens gefährden könnten. Durch diese Bestimmung, die den Vertragsparteien nur eine allgemeine Verpflichtung auferlegt, zur Verwirklichung der Ziele des Abkommens zusammenzuarbeiten, können den Einzelnen nicht unmittelbar Rechte eingeräumt werden, die ihnen nicht bereits durch andere Bestimmungen des Abkommens zuerkannt werden.
  • Was etwaige Auswirkungen des Art. 8 EMRK anbelangt, kann der Gerichtshof nicht prüfen, ob eine nationale Regelung, die nicht im Rahmen des Gemeinschaftsrechts liegt, mit der EMRK vereinbar ist. Im vorliegenden Fall gibt es aber gegenwärtig keine gemeinschaftsrechtliche Vorschrift, durch die die Voraussetzungen festgelegt werden, unter denen die Mitgliedstaaten die Familienzusammenführung rechtmäßig in der Gemeinschaft wohnender türkischer Arbeitnehmer zulassen müssen.
  • Die im Ausgangsverfahren in Frage stehende nationale Regelung ist demnach nicht zur Durchführung einer gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift erlassen worden

EuGH, U. v. 30.09.1987 - Rs. 12/86 -, Demirel, Slg. 1987, 3719

Soweit die Bezugnahme des BVerwG in seiner Entscheidung v. 30.03.2010 auf vorgenannte Entscheidung kritisch hinterfragt wird, da diese aufbauend auf dem damaligen Stand des Europarechts den Zusammenhang zwischen dem Familiennachzug und dem Zugang zum Arbeitsmarkt nicht bearbeite (vgl. Anmerkungen Pfersich zum Urteil des BVerwG, U. v. 30.03.2010 - 1 C 9.09 -, ZAR 2011, 27). hat der EuGH auch in späteren Entscheidungen bei assoziationsberechtigten türkischen Staatsangehörigen nicht den bei Unionsbürgern hergestellten Zusammenhang zwischen Grundfreiheiten und Familiennachzug übertragen.

In Fortführung der Rechtsprechung Demirel erinnerte der EuGH in der Rechtssache Ayaz erneut daran, dass, wie sich bereits aus dem Wortlaut des Artikels 7 Satz 1 des Beschlusses Nr. 1/ 80 ergibt, die Inanspruchnahme der in dieser Vorschrift vorgesehenen Rechte von den beiden dort genannten, nebeneinander zu erfüllenden Voraussetzungen abhängt, und zwar muss die betreffende Person zum einen Familienangehöriger eines bereits dem regulären Arbeitsmarkt des Aufnahmemitgliedstaats angehörenden türkischen Arbeitnehmers sein, und zum anderen muss sie von den zuständigen Behörden dieses Staates die Genehmigung erhalten haben, zu diesem Arbeitnehmer zu ziehen.

„Was diese zweite Voraussetzung angeht, lassen nach ständiger Rechtsprechung die Vorschriften über die Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Republik Türkei beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts die Befugnis der Mitgliedstaaten unberührt, Vorschriften über die Einreise türkischer Staatsangehöriger in ihr Hoheitsgebiet und über die Voraussetzungen für deren erste Beschäftigung zu erlassen, so dass die erstmalige Zulassung der Einreise solcher Staatsangehörigen in einen Mitgliedstaat im Grundsatz ausschließlich dem Recht dieses Staates unterliegt.

EuGH, U. v. 30.09.2004 - C-275/02 -, Ayaz, Slg. 2004, I-8765

In der entschiedenen Rechtssache Toprak wäre die weitere Wahrnehmung der Arbeitnehmerfreizügigkeit aufgrund veränderter Bestimmungen zur Ehebestandszeit mit der Konsequenz der Aufenthaltsbeendigung unmöglich gemacht worden. Ein Aufenthaltsrecht konnte so nur auf der Grundlage der weiten Auslegung des EuGH zu Art. 13 ARB 1/80 und den Zielsetzungen des Assoziierungsabkommens in Betracht kommen.

Die Konsequenz der Entscheidung muss hingenommen werden, auch wenn auch hier die Argumentation und extensive Auslegung ähnlich einer „petitio principii“ (vgl. Hailbronner, AuslR, Stand Februar 2007, D. 5.1 Rdnr. 10) methodischen Einwänden begegnen dürften.

Nach gegenwärtigem Stand des Gemeinschaftsrechts ist die Verfestigung des Aufenthalts durch die Daueraufenthaltsrichtlinie (2003/109/EG) harmonisiert, der Familiennachzug richtet sich nach der die Familiennachzugsrichtlinie (2003/86/EG).

Von beiden Richtlinien sind türkische Staatsangehörige nicht ausgenommen. Ein vom ARB 1/80 abweichender Beschluss, vgl. Art. 217 AEUV i.V.m. 218 Abs. 8 S. 1 AEUV wurde nicht gefasst.


Rechtssache Watson und Belman

Im zugrunde liegenden Sachverhalt wurde einer britischen Staatsangehörigen vorgeworfen, ihrer nach den italienischen Rechtsvorschriften bestehende strafbewehrte Verpflichtung, binnen drei Tagen nach Einreise bei den Polizeibehörden vorzusprechen, um sich auszuweisen und die Aufenthaltsanzeige zu erstatten, nicht nachgekommen zu sein.

Als Sanktionsmöglichkeiten sah das italienische Recht die Verhängung einer Geldstrafe oder Freiheitsstrafe bis zu drei Monaten sowie die mögliche Ausweisung aus dem nationalen Hoheitsgebiet, die das Verbot der Rückkehr ohne Genehmigung des Innenministers einschloss, vor.

Dem italienischen Staatsangehörigen wurde zur Last gelegt, den Behörden nicht binnen vierundzwanzig Stunden die Personalien der britischen Staatsangehörigen mitgeteilt zu haben, wie es die italienischen Rechtsvorschriften jedem, der - aus welchen Gründen auch immer - einen fremden Staatsangehörigen oder Staatenlosen Unterkunft oder Aufnahme gewährt oder diesen einstellt, auferlegte. Die Nichteinhaltung dieser Verpflichtung war mit Geldstrafe oder Freiheitsstrafe von bis zu sechs Monaten bedroht.

Zur Vereinbarkeit der innerstaatlichen Bestimmungen mit dem Gemeinschaftsrecht verwies der EuGH darauf, dass die Bestimmungen des Vertrages zur Arbeitnehmerfreizügigkeit, Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit sowie die zu ihrer Durchführung erlassenen Rechtsakte einen fundamentalen Grundsatz des Vertrages ausführen.

Sie „verleihen den von ihnen erfassten Personen subjektive Rechte, die die innerstaatlichen Gerichte zu schützen haben, und gehen jeder entgegenstehenden innerstaatlichen Rechtsvorschrift vor.“

So bestimme Art. 1 der VO 1612/68 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer, dass jeder ungeachtet seines Wohnorts „berechtigt“ ist, eine Tätigkeit im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaates „auszuüben“, Art. 4 der Richtlinie 68/360 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen schreibe vor, dass die Mitgliedstaaten den genannten Personen „das Aufenthaltsrecht in ihrem Hoheitsgebiet“ gewähren, und dass zum „Nachweis“ dieses Rechts eine besondere Aufenthaltserlaubnis erteilt werde. Die Präambel der Richtlinie 73/148, die in gleicher Weise die Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen auf dem Gebiet der Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs regele, stelle fest, dass die Niederlassungsfreiheit nur dann vollständig verwirklicht werden könne, „wenn den zu begünstigenden Personen ein Recht auf unbefristeten Aufenthalt zuerkannt wird“, und dass der freie Dienstleistungsverkehr erfordere, dass den Leistungserbringer und dem Leistungsempfänger „ein Aufenthaltsrecht entsprechend der Dauer der Dienstleistung“ gewährt werde.

Den Mitgliedstaaten sei durch das Gemeinschaftsrecht nicht die Befugnis genommen, die Maßnahmen zu erlassen, die ihnen die genaue Kenntnis der Bevölkerungsbewegungen in ihrem Hoheitsgebiet ermöglichen sollen. Das Sekundärrecht lasse eine geforderte Aufenthaltsanzeige insoweit zu.

Ein Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht könne aber vorliegen, wenn die Modalitäten der Überwachung, der sie dienen, so beschaffen seien, dass sie die vom Vertrag gewollte Freizügigkeit oder das den Angehörigen der Mitgliedstaaten vom Vertrag verliehene Recht beschränken, sich zu den genannten Zwecken in das Hoheitsgebiet jedes anderen Mitgliedstaats einzureisen und sich dort aufzuhalten.

Bei der Frist zur Erstattung der Aufenthaltsanzeige liege ein Verstoß gegen den Vertrag nur dann vor, wenn sich diese nicht in angemessenen Grenzen halte.

Unter den Sanktionen, die an die Nichterfüllung der vorgeschriebenen Anzeige- und Eintragsformalitäten geknüpft seien, sei die Ausweisung der durch das Gemeinschaftsrecht geschützten Personen zweifellos mit den Vertragsbestimmungen unvereinbar. Mit einer solchen Maßnahme werde das durch den Vertrag verliehene und garantierte Recht selbst verneint.

Sanktionen seien somit mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, soweit sie die Ausweisung nicht mit umfassen und nicht außer Verhältnis zur Schwere der Tat stehen.

EuGH, U. v. 07.07.1976 - Rs. 118/75 -, Watson und Belman, Slg. 1976, 1185


Rechtssache Sagulo u.a.

Die Frage ebenfalls nach strafrechtlichen Konsequenzen der Nichterfüllung der Verwaltungsformalitäten stellte sich erneut in einem Vorabentscheidungsersuchen vom 13.01.1977 vor dem Hintergrund der Bestimmungen der Richtlinie zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen innerhalb der Gemeinschaft (68/360/EWG) in der Rechtssache Sagulo u.a.

Die hier bedeutsamen Richtlinienbestimmungen lauteten:

Artikel 2

Die Mitgliedstaaten gestatten den in Artikel 1 genannten Staatsangehörigen die Ausreise aus ihrem Hoheitsgebiet, damit sie im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats eine Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis aufnehmen und ausüben können. Um von diesem Ausreiserecht Gebrauch machen zu können, bedarf es lediglich der Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses. Die Familienangehörigen genießen dasselbe Recht wie der Staatsangehörige, von dem sie dieses Recht herleiten.

Artikel 3

Die Mitgliedstaaten gestatten den in Artikel 1 genannten Personen bei Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses die Einreise in ihr Hoheitsgebiet.

Artikel 4

1) Die Mitgliedstaaten gewähren den in Artikel 1 genannten Personen, welche die in Absatz 3 aufgeführten Unterlagen vorlegen, das Aufenthaltsrecht in ihrem Hoheitsgebiet.

2) Zum Nachweis des Aufenthaltsrechts wird eine Bescheinigung, die Aufenthaltserlaubnis für Angehörige eines Mitgliedstaats der EWG, erteilt. In dieser Bescheinigung muss vermerkt sein, dass sie auf Grund der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und der von den Mitgliedstaaten gemäß dieser Richtlinie erlassenen Vorschriften ausgestellt worden ist. Der Text dieses Vermerks ist in der Anlage dieser Richtlinie wiedergegeben.

3) Die Mitgliedstaaten dürfen für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis für Angehörige eines Mitgliedstaats der EWG nur die Vorlage nachstehender Unterlagen verlangen:

- vom Arbeitnehmer:

a) den Ausweis, mit dem er in ihr Hoheitsgebiet eingereist ist;

ANLAGE: Text des in Artikel 4 Absatz 2 vorgesehenen Vermerks:

"Diese Aufenthaltserlaubnis wird auf Grund der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 15. Oktober 1968 und der zur Durchführung der Richtlinie des Rates vom 15. Oktober 1968 erlassenen Vorschriften ausgestellt.

Gemäß der genannten Verordnung hat der Inhaber dieser Aufenthaltserlaubnis unter denselben Bedingungen wie die................. Arbeitnehmer das Recht auf Zugang zu Beschäftigungen im Lohn- oder Gehaltsverhältnis und auf deren Ausübung im.............. Hoheitsgebiet." Je nach Ausstellungsland : belgischen, deutschen, französischen, italienischen, luxemburgischen oder niederländischen.

Die dem EuGH durch das Amtsgericht Reutlingen vorgelegten Auslegungsfragen betrafen zwei italienische und einen französischen Staatsangehörigen, denen aufenthaltsrechtliche Straftaten zur Last gelegt wurden.

Gegen die beiden italienischen Staatsangehörigen waren Geldstrafen verhängt worden, weil sie sich ohne gültigen Reisepass oder Personalausweis im Bundesgebiet aufgehalten hatten. Der französische Staatsangehörige verfügte zwar über entsprechende Ausweispapiere, hatte sich jedoch geweigert, die von den Behörden verlangten Formalitäten für den Erhalt einer Aufenthaltserlaubnis zu erfüllen und war den Vorlagefragen zu Folge bereits im Vorjahr rechtskräftig zu einer Geldstrafe wegen vorsätzlichen Vergehens gegen das Ausländergesetz verurteilt worden. Im erneuten Verfahren war er für kurze Zeit in Untersuchungshaft genommen worden Aufgrund der einschlägigen und rechtskräftigen Vorverurteilung war strafverschärfend die Verhängung einer Freiheitsstrafe und deren Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht zu prüfen.

Der EuGH verwies mit Urteil vom 14.07.1977 wie in der Rechtssache Royer auf das unmittelbar aus dem Vertrag oder seiner Durchführungsbestimmungen fließende Recht der Staatsangehörigen eines Mitgliedstaates, in einen anderen Mitgliedstaat einzureisen und sich dort zu einem der im Vertrag genannten Zwecke aufzuhalten.

Das Gemeinschaftsrecht habe den Mitgliedstaaten jedoch nicht die Befugnis zum Erlass von Maßnahmen genommen, die den nationalen Behörden die genaue Kenntnis der Bevölkerungsbewegungen in ihrem Hoheitsgebiet ermöglichen sollen.

Um den Mitgliedstaaten die Erfassung dieser Daten zu ermöglichen und zugleich die Betroffenen in den Stand zu versetzen, ihre Rechtstellung im Hinblick auf die Anwendung der Vertragsbestimmungen nachzuweisen, seien in den Art. 2 und 4 der Richtlinie zwei Formalitäten vorgesehen: Die in Betracht kommenden Personen müssten einen gültigen Personalausweis oder Reisepass haben und ihr Aufenthaltsrecht durch eine Bescheinigung, die „Aufenthaltserlaubnis für Angehörige eines Mitgliedstaats der EWG“ versehen mit dem in der Richtlinienanlage versehenen Text nachweisen können.

In die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallende Sanktionen zur Sicherstellung der Einhaltung der Formalitäten dürften sich nicht dergestalt auswirken, dass die volle Ausübung der Rechte beschränkt würde.

Mit dem Gemeinschaftsrecht wäre es nicht vereinbar, eine allgemeine Aufenthaltserlaubnis zu verlangen oder zu erteilen, die eine andere Tragweite hätte als der Nachweis des Aufenthaltsrechts durch die Ausstellung der in Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie 68/360 vorgesehenen besonderen „Aufenthaltserlaubnis“.

Die besondere Aufenthaltsbescheinigung wirke nur deklaratorisch und könne einer Aufenthaltserlaubnis, wie sie für Ausländer im Allgemeinen vorgesehen sei und für deren Erteilung den innerstaatlichen Stellen ein Ermessen zustehe, nicht gleichgestellt werden.

Komme der Betreffende innerstaatlichen Vorschriften, die eine allgemeine Aufenthaltserlaubnis statt der vorgeschriebenen Bescheinigung vorschreiben, nicht nach, seien Sanktionen aufgrund Nichtbeachtung des mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbaren innerstaatlichen Rechts unzulässig.

Bei einer früheren Verurteilung aufgrund innerstaatlicher mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbarer Vorschriften, was von den Gerichten zu prüfen sei, gestatte es die Rechtskraft nicht, eine solche Verurteilung ungeschehen zu lassen.

(In später ergangener ständiger Rechtsprechung des EuGH weist dieser auf die Bedeutung hin, die der Grundsatz der Rechtskraft sowohl in der Gemeinschaftsrechtsordnung als auch in den nationalen Rechtsordnungen habe. Zur Gewährleistung des Rechtsfriedens und der Beständigkeit rechtlicher Beziehungen sowie einer geordneten Rechtspflege sollen nämlich nach Ausschöpfung des Rechtswegs oder nach Ablauf der entsprechenden Rechtsmittelfristen unanfechtbar gewordene Gerichtsentscheidungen nicht mehr in Frage gestellt werden können, vgl. z.B Urteil vom 30. September 2003 in der Rechtssache C-224/ 01, Köbler, Slg. 2003, I-10239, Randnr. 38.)

Somit gebiete das Gemeinschaftsrecht es einem nationalen Gericht nicht, von der Anwendung innerstaatlicher Verfahrensvorschriften, aufgrund deren eine Entscheidung Rechtskraft erlangt, abzusehen, selbst wenn dadurch ein Verstoß dieser Entscheidung gegen Gemeinschaftsrecht abgestellt werden könnte.)

Die Wirkung einer derartigen Verurteilung könne jedoch nicht dergestalt erweitert werden, dass sie für eine spätere Strafe als strafverschärfender Umstand angesehen werde.

Die unterschiedliche Anwendung von Sanktionsvorschriften mit leichten Sanktionen für Inländer und verhältnismäßig hohen Strafen für Angehörige eines anderen Mitgliedstaats bei Verstößen gegen die ausweisrechtlichen Pflichten habe keinen Bezug zum allgemeinen Diskriminierungsverbot, da die Pflicht zur Inländergleichbehandlung nur vorbehaltlich besonderer Bestimmungen, wie sie hier gegeben seien, Anwendung fände.

Die in vernünftigen Grenzen zulässigen Sanktionen der Mitgliedstaaten dürften jedoch keinesfalls so schwer sein, dass sie zum Hindernis für die die im Vertrag vorgesehene Einreise- und Aufenthaltsfreiheit würden.

EuGH, U. v. 14.07.1977 - Rs. 8/77 -, Sagulo u.a., Slg. 1977, 1495


Rechtssache Bouchereau

Nachdem ein französischer Staatsangehöriger, der bereits seit 1950 als Arbeitnehmer im Vereinigten Königreich aufhältig war, im Januar 1976 wegen Besitzes von Betäubungsmitteln schuldig und für die Dauer von zwölf Monaten bedingt freigesprochen worden war, bekannte sich dieser erneut im Juni 1976 wegen einer gleichen Tat schuldig.

Das Strafgericht beabsichtigte die Empfehlung seiner Ausweisung gegenüber dem Minister und teilte dies dem Angeklagten mit.

Hier stellte sich zunächst die Frage nach der Qualität der die vollziehende Gewalt nicht bindenden Empfehlung als Maßnahme im Sinne von Art. 3 der Richtlinie 64/221/EWG, bei der ausschließlich das persönliche Verhalten ausschlaggebend sein dürfe.

Angesichts der verschiedenen sprachlichen Fassungen (Maßnahmen, Measures, Mesures, Provvedimenti, Forholdsregler, Maatregelen) ergab sich für den EuGH, dass aus den verwendeten Terminologien keine rechtlichen Folgerungen gezogen werden könnten. Die verschiedenen sprachlichen Fassungen seien einheitlich auszulegen, bei abweichender Sprachfassung sei die Vorschrift nach dem allgemeinen Aufbau und dem Zweck der Regelung auszulegen, zu der sie gehöre.

Da die „Empfehlung“ nach dem Recht des Vereinigten Königsreichs ein notwendiger Schritt in Richtung auf eine etwaige Ausweisung und eine notwendige Vorbedingung dieser Entscheidung sei, außerdem in diesem Verfahren die Wirkung habe, dass der Betroffene in Haft genommen werden könne und die Empfehlung jedenfalls ein Gesichtspunkt für die Rechtfertigung der späteren Ausweisung durch die Verwaltungsbehörde sei, berühre eine solche Empfehlung die Freizügigkeit und stelle eine Maßnahme im Sinne des Art. 3 der Richtlinie dar.

Die Bestimmung in Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 64/221, wonach strafrechtliche Verurteilungen allein ohne weiteres Beschränkungen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit nicht begründen könnten, sei dahin auszulegen, dass frühere strafrechtliche Verurteilungen nur insoweit berücksichtigt werden dürften, als die ihnen zugrunde liegenden Umstände ein persönliches Verhalten erkennen ließen, das eine gegenwärtige Gefährdung der öffentlichen Ordnung darstellt.

Zur auf die Verdeutlichung der Auslegung des Begriffs der öffentlichen Ordnung gerichteten Vorlagefrage verwies der EuGH zunächst auf seine bereits in der Rechtssache van Duyn gemachten Ausführungen und entwickelte diese Rechtsprechung sodann weiter.

Eine Rechtfertigung von Beschränkungen der Freizügigkeit setze jedenfalls voraus, dass außer der Störung der öffentlichen Ordnung, die jede Gesetzesverletzung darstelle, „eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt“.

EuGH, U. v. 27.10.1977 - Rs. 30/77 -, Bouchereau, Slg. 1977, 1999


Rechtssache Adoui und Cornuaille

Dem Vorabentscheidungsersuchen des belgischen Gerichts lag die Ablehnung einer Aufenthaltserlaubnis für französische Staatsangehörige zugrunde, die mit ihrer Tätigkeit als Serviererinnen in einer in sittlicher Hinsicht bedenklichen Bar und dem damit einhergehenden Verstoß gegen die öffentliche Ordnung begründet worden war.

Das belgische Recht sah kein Verbot für die Ausübung der Prostitution vor, lediglich hiermit verbundene besondere sozialschädliche Ausformungen waren untersagt. Die Ausübung der Prostitution im Übrigen war im Verordnungsweg Regularien mit dem Ziel der Vermeidung einer öffentlichen Wahrnehmung unterworfen.

In Abkehr von der Entscheidung in der Rs. van Duyn befand der EuGH, dass zwar das Gemeinschaftsrecht den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Beurteilung von Verhaltensweisen, die im Widerspruch zur öffentlichen Ordnung stehen können, keine einheitliche Wertskala vorschreibe. Jedoch könne ein Verhalten zur Beschränkung der Freizügigkeit nicht als hinreichend schwerwiegend betrachtet werden, wenn der Aufnahmemitgliedstaat gegenüber dem gleichen Verhalten eigener Staatsangehöriger keine Zwangsmaßnahmen oder andere tatsächliche oder effektive Maßnahmen zur Bekämpfung dieses Verhaltens ergreift.

Zwar müsse der Unterschied „hingenommen werden“, dass gegenüber Angehörigen anderer Mitgliedstaaten Maßnahmen aufgrund der im Vertrag geregelten Ordre-public-Vorbehalte ergriffen werden können, die bei eigenen Staatsangehörigen nicht zulässig seien. Eine Befugnis zur willkürlichen Unterscheidung bei der Beurteilung bestimmter Verhaltensweisen sei hierauf jedoch nicht zu stützen.

Die hier nicht nachgeprüfte und damit vom Einzelfall losgelöste Besorgnis, Prostituierte könnten das Verbrechertum unterstützen, stelle eine unzulässige generalpräventive Maßnahme dar.

Ein nach Ausweisung gestellter Antrag auf erneute Aufenthaltserlaubnis nach angemessener Frist sei von den Mitgliedstaaten zu prüfen, geltend gemachte materielle Änderungen seien hierbei zu berücksichtigen.

Im Falle einer wirksamen Ausweisung, die noch Rechtsfolgen habe, sähe das Gemeinschaftsrecht kein Recht auf Zugang zum Hoheitsgebiet des anderen Mitgliedstaats während der Prüfung des neuen Antrages vor.

Eine Entscheidungserheblichkeit in Hinblick auf die aufgeworfene Frage nach detaillierter und genauer Mitteilung der eine Ausweisung oder Versagung einer Aufenthaltserlaubnis rechtfertigenden Gründe war für den EuGH bereits in Hinblick darauf, dass den französischen Staatsangehörigen die Entscheidung in französischer Sprache mitgeteilt worden war, nicht ersichtlich. Es genüge auf jeden Fall, dass die Mitteilung es den Betroffenen erlaube, ihren Inhalt und ihre Auswirkungen zu erfassen.

Zweck von Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 64/221/EWG sei es, verfahrensrechtliche Mindestgarantien zu sichern.

„Falls die Rechtsmittel gegen die Verwaltungsakte nur die Gesetzmäßigkeit der Entscheidung betreffen, soll das Eingreifen der zuständigen Stele eine Prüfung der Tatsachen und Umstände einschließlich der Zweckmäßigkeitspunkte, die die beabsichtigte Maßnahme rechtfertigen, ermöglichen, bevor die Entscheidung endgültig erlassen wird.“

Die Anforderung an die zuständige Stelle im Sinne der Richtlinie sei in der Hauptsache, dass diese ihre Aufgaben in völliger Unabhängigkeit wahrnehme und weder unmittelbar noch mittelbar von der Stelle, die für den Erlass der Maßnahme zuständig ist, kontrolliert werde.

EuGH, U. v. 18.05.1982 - Rs. 115/81 -, Adoui und Cornuaille, Slg. 1982, 1665


Rechtssache Kommission / Deutschland

Nach dem zwischenzeitlich aufgehobenen Art. 10 der Richtlinie 1612/68 war das Recht der Familienangehörigen eines Wanderarbeitnehmers, bei diesem Wohnung zu nehmen, von der Voraussetzung abhängig, dass dieser über eine Wohnung verfügt, die den für die inländischen Arbeitnehmer geltenden normalen Anforderungen entspricht.

Das nationale Recht sah unter Geltung des Aufenthaltsgesetzes/EWG vor, dass die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis für Familienangehörige abgelehnt und ein erteiltes Aufenthaltsrecht nachträglich zeitlich beschränkt werden kann, wenn die Voraussetzungen entfallen sind.

Die Europäische Kommission hatte aufgrund dieser Regelungen eine Reihe von Beschwerden erhalten, nach denen die Bundesrepublik Deutschland in einigen Fällen Familienangehörigen eines Wanderarbeitnehmers die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis verweigert und ausländerpolizeiliche Maßnahmen wie die Abschiebung in ihr Heimatland angedroht habe, wenn der vom Wanderarbeitnehmer und seiner Familie benutzte Wohnraum nicht mehr den am Aufenthaltsort geltenden Maßstäben entsprochen habe .

Die Bundesrepublik Deutschland machte geltend, dass das Recht auf Freizügigkeit beschränkt werden müsse, wenn die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet sei; das Fehlen einer angemessenen Wohnung beeinträchtige die öffentliche Sicherheit und Ordnung; diese Begriffe seien nach nationalen Maßstäben zu bestimmen; das innerstaatliche Recht (§ 7 AufenthG/EWG) sei wesentlich nicht repressiver, sondern präventiver Natur; er sei unumgänglich, um die Arbeitnehmer zur Beachtung der Anforderungen an die Wohnung anzuhalten . Damit sei § 7 AufenthG/EWG auf der Grundlage des Artikels 48 EWG-Vertrag (jetzt Art. 45 AEUV) gerechtfertigt.

Unter Verweis auf seine Urteile in den Rechtssachen Bouchereau, Bonsignore, Adoui u. Cornuaille, mit denen die Eingriffsschwelle konkretisiert worden war, verneinte der EuGH eine zulässige Berufung auf den Ordre-public-Vorbehalt.

Schließlich stelle die Ausweisung nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes, insbesondere nach dem Urteil vom 07. Juli 1976 in der Rechtssache Watson und Belmann, eine Verneinung des durch den EWG-Vertrag verliehenen und garantierten Rechtes selbst dar, so dass es nicht gerechtfertigt sei, diese Sanktion zu verhängen, wenn sie so außer Verhältnis zur Schwere der Tat steht, dass sie sich als eine Behinderung der Freizügigkeit erweise .

Dem Einwand, dass kein Familienangehöriger ausgewiesen worden sei, folgte der EuGH nicht.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes könne eine bloße Verwaltungspraxis, die die Verwaltung naturgemäß beliebig ändern kann, nicht als rechtswirksame Erfüllung der Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag betrachtet werden.

Da die Bundesrepublik Deutschland Rechtsvorschriften in Kraft gesetzt und beibehalten habe, nach denen sie die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis für Familienangehörige von Wanderarbeitnehmern der Gemeinschaft davon abhänge mache, dass die Familie in angemessenen Wohnverhältnissen lebt, und zwar nicht nur zu dem Zeitpunkt, zu dem sie bei dem betreffenden Wanderarbeitnehmer Wohnung nimmt, sondern während der gesamten Aufenthaltsdauer bejahte der EuGH einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht.

EuGH, U. v. 18.05.1989 - Rs. 249/86 -, Kommission/ Deutschland, Slg. 1989, 1263


Rechtssache Calfa

Dem Verfahren lag die Ausweisung einer italienischen Staatsangehörigen auf Lebenszeit zugrunde, nachdem diese 1995 anlässlich eines touristischen Aufenthalts in Griechenland wegen Besitzes von Betäubungsmitteln zum Eigenkonsum und Drogenverbrauch zu einer Freiheitsstrafe von drei Monaten verurteilt worden war. Die Ausweisung auf Lebenszeit war nach dem griechischen Betäubungsmittelgesetz Annex dieser Verurteilung.

Eine Abweichung hiervon sah das griechische Recht nur vor, wenn wichtige Gründe insbesondere familiärer Art einen Verbleib im Land rechtfertigten. In diesem Fall verblieb den Gerichten die Möglichkeit, partielle Aufenthaltsverbote auszusprechen.

Der EuGH stellte zunächst fest, dass Frau Calfa von ihrer passiven Dienstleistungsfreiheit Gebrauch gemacht hat. In Hinblick darauf bedurften die zur Unionsbürgerschaft gestellten Vorlagefragen keiner Beantwortung durch den EuGH.

Für das Strafrecht seien zwar grundsätzlich die Mitgliedstaaten zuständig, jedoch setze das Gemeinschaftsrecht dieser Zuständigkeit nach ständiger Rechtsprechung Schranken, insoweit als es nicht die durch das Gemeinschaftsrecht garantierten Grundfreiheiten beschränken dürfe.

Die Ausweisung auf Lebenszeit stelle offensichtlich eine Behinderung der Dienstleistungsfreiheit dar, weil durch sie diese Freiheit völlig entzogen werde.

Bei Prüfung einer gerechtfertigten Ausnahme aus Gründen der öffentlichen Ordnung könne der Begriff der öffentlichen Ordnung geltend gemacht werden, wenn im Sinne der Entscheidung in der Rechtssache Bouchereau eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliege, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berühre. Ausschlaggebend sei ausschließlich das persönliche Verhalten, strafrechtliche Verurteilungen allein könnten die Maßnahme nicht ohne weiteres begründen.

„Somit darf eine strafrechtliche Verurteilung nur insoweit berücksichtigt werden, als die ihr zugrunde liegenden Umstände ein persönliches Verhalten erkennen lassen, das eine gegenwärtige Gefährdung der öffentlichen Ordnung darstellt“.

Eine Ausweisung auf Lebenszeit, die aufgrund einer strafrechtlichen Verurteilung automatisch ohne Berücksichtigung des persönlichen Verhaltens des Täters oder der von ihm ausgehende Gefährdung der öffentlichen Ordnung verfügt wird, erfülle die Anwendung der Ausnahme der öffentlichen Ordnung, wie der Gerichtshof sie ausgelegt habe, nicht.

Das Gemeinschaftsrecht stehe einer innerstaatlichen Regelung, die dem nationalen Gericht nach Verurteilung wegen Straftaten der Beschaffung und des Besitzes von ausschließlich zum Eigenverbrauch bestimmten Betäubungsmitteln eine Ausweisung auf Lebenszeit vorschreibe, entgegen.

EuGH, U. v. 19.01.1999 - Rs. C-348/96 -, Calfa, Slg.1999, I-11


Rechtssache Jany

Gegenstand des Verfahrens war die Tätigkeit polnischer und tschechischer Fensterprostituierter in den Niederlanden vor Beitritt der Herkunftsländer zur Europäischen Union unter Geltung der von der Europäischen Union mit diesen Staaten geschlossenen Europa-Abkommen.

Die Abkommen enthielten in ihren jeweiligen Bestimmungen ein Nicht-Diskriminierungsverbot für die Niederlassung tschechischer (Art. 45) und polnischer (Art. 44) Staatsangehöriger, aus dem der EuGH in seiner Entscheidung unmittelbare aufenthaltsrechtliche Wirkungen abgeleitet hat.

Der EuGH befand zur Qualifizierung der Tätigkeit:

„Nach ständiger Rechtsprechung ist eine entgeltliche Arbeits- oder Dienstleistung als Teil des Wirtschaftslebens im Sinne von Artikel 2 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 2 EG) anzusehen, sofern es sich um tatsächliche und echte, also nicht völlig untergeordnete und unwesentliche Tätigkeiten handelt (vgl. insbesondere Urteil vom 11. April 2000 in den Rechtssachen C-51/96 und C-191/97, Deliège, Slg. 2000, I-2549, Randnrn. 53 und 54).“

Hinsichtlich der Sittenwidrigkeit der Prostitutionsausübung sei es nicht Sache des EuGH, die Beurteilung der Gesetzgeber der Mitgliedstaaten, in denen eine angeblich unsittliche Tätigkeit rechtmäßig ausgeübt wird, durch seine eigene Beurteilung zu ersetzen.

Die Prostitution werde in den meisten Mitgliedstaaten - wie auch in dem im Ausgangsverfahren betroffenen Mitgliedstaat - geduldet und sogar reglementiert.

Gegenüber eigenen Staatsangehörigen begegne das gleiche Verhalten keinen repressiven oder anderen tatsächlichen und wirksamen Maßnahmen zur Bekämpfung dieses Verhaltens. Im Kontext der Assoziierungsabkommen mit Polen und Tschechien könnten diese Verhaltensweisen, die ein Mitgliedstaat bei eigenen Staatsangehörigen hinnehme, nicht als tatsächliche Gefährdung der öffentlichen Ordnung angesehen werden.

EuGH, U. v. 20.11.2001 - Rs. C-268/99 -, Jany, Slg.2001, I-8615


Rechtssachen Carpenter/ Rechtssache Mrax

In seinen Entscheidungen vom 11.07.2002 in der Rs. Carpenter und 25.07.2002 in der Rs. Mrax (vgl. auch Erl. 3 g zu § 1 uns Erl. 3 b zu § 2) lagen den Verfahren Verstöße gegen Einreise- und Aufenthaltsbestimmungen zu Grunde.

Der EuGH urteilte im Fall Carpenter jedoch:

„Im Ausgangsverfahren hat die Ehefrau von Herrn Carpenter zwar gegen die Einwanderungsgesetze des Vereinigten Königreichs verstoßen, indem sie nach Ablauf ihrer Erlaubnis zum Aufenthalt als Besucherin das Hoheitsgebiet nicht verlassen hat, doch war ihr Verhalten seit ihrer Ankunft im Vereinigten Königreich im September 1994 nicht Gegenstand irgendeines weiteren Vorwurfs, der die Befürchtung aufkommen lassen könnte, dass sie künftig eine Gefahr für die öffentliche Ordnung und Sicherheit darstellt. Im Übrigen ist unstreitig, dass die im Vereinigten Königreich 1996 geschlossene Ehe keine Scheinehe ist und dass Frau Carpenter dort stets ein tatsächliches Familienleben geführt hat, indem sie insbesondere für die aus einer ersten Ehe hervorgegangenen Kinder ihres Ehemannes gesorgt hat.“

In der Entscheidung Mrax führte der EuGH im Ergebnis aus, eine ausschließlich auf die Nichterfüllung gesetzlicher Formalitäten in Bezug auf die Ausländerüberwachung - wie eine Einreise in einen Mitgliedstaat ohne Visum - gestützte Versagung der Aufenthaltserlaubnis oder Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet sei eine unverhältnismäßige Maßnahme und verstoße daher gegen die Gemeinschaftsnormen, wenn der Betroffene seine Identität und die Tatsache, dass er mit einem Gemeinschaftsangehörigen verheiratet sei, nachweisen könne.

Zum Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach Ablauf des Visums führt der Gerichtshof aus, nach den Gemeinschaftsnormen könne die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis nicht davon abhängig gemacht werden, dass das Visum noch gültig sei. Zudem würde eine allein mit dem Ablauf des Visums begründete Maßnahme zur Entfernung aus dem Hoheitsgebiet eine Sanktion darstellen, die offensichtlich außer Verhältnis zur Schwere des Verstoßes gegen die nationalen Vorschriften über die Ausländerüberwachung stünde.

EuGH, U. v. 11.07.2002 - Rs. C-60/00 -, Carpenter, Slg.2002, I-6279
EuGH, U. v. 25.07.2002 - Rs. C-459/99 -, Mrax, Slg. 2002, I-6591

Unter Bezugnahme auf die vorstehenden Entscheidungen führte der EuGH in späteren Urteilen aus, bereits vor Erlass der Richtlinie 2004/ 38 habe der Gemeinschaftsgesetzgeber die Bedeutung anerkannt, die der Gewährleistung des Schutzes des Familienlebens der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten für die Beseitigung der Hindernisse bei der Ausübung der vom EG-Vertrag garantierten Grundfreiheiten zukomme (Urteile vom 11. Juli 2002, Carpenter, C-60/ 00, Slg. 2002, I-6279, Randnr. 38, vom 25. Juli 2002, MRAX, C-459/ 99, Slg. 2002, I-6591, Randnr. 53, vom 14. April 2005, Kommission/ Spanien, C-157/ 03, Slg. 2005, I-2911, Randnr. 26, vom 31. Januar 2006, Kommission/ Spanien, C-503/ 03, Slg. 2006, I-1097, Randnr. 41, vom 27. April 2006, Kommission/ Deutschland, C-441/ 02, Slg. 2006, I-3449, Randnr. 109, und vom 11. Dezember 2007, Eind, C-291/ 05, Slg. 2007, I-0000, Randnr. 44).


Rechtssache Olazabal

Das Verfahren betraf einen in Frankreich als Arbeitnehmer tätigen spanischen Staatsangehörigen, der im Rahmen eines Verfahrens einer durch die baskische Untergrundbewegung ETA initiierten Entführung eines Industriellen festgenommen und wegen Bildung einer kriminellen Vereinigung zu achtzehn Monaten Freiheitsstrafe, davon acht Monate auf Bewährung, und zu vierjährigem Aufenthaltsverbot verurteilt worden war.

Das Strafgericht befand, dass sich die kriminelle Vereinigung zum Ziel gesetzt hatte, die öffentliche Ordnung durch Einschüchterung oder Terror zu erschüttern.

Die Ausstellung einer Carte de résident lehnten die zuständigen Behörden ab, gewährten jedoch eine vorläufige Aufenthaltsbewilligung. Im Übrigen wurde er bis 1995 einer Überwachung unterstellt, die ein Aufenthaltsverbot für neun Departements umfasst.

Nach Ablauf der Maßnahme verzog der Betroffene in ein an Spanien grenzendes Departement, von wo er nach polizeilichen Feststellungen seine Beziehungen zur ETA fortsetzte. Infolgedessen wurde ihm nunmehr ein Aufenthaltsverbot für einunddreißig der der spanischen Grenze naheliegenden Departements erteilt, gleichzeitig wurde ihm verboten das Departement, in dem er bis 1995 ansässig war ohne Erlaubnis zu verlassen.

Die Anfechtung dieser Maßnahme hatte in zwei Gerichtsinstanzen Erfolg, da die Gerichte unter Zugrundlegung der Entscheidung des EuGH in der Rechtssache Rutili vom 28.10.1975 die getroffenen Maßnahmen als gemeinschaftswidrig ansahen.

Der durch den Innenminister angerufene Conseil d’État setzte das Verfahren darauf hin aus und ersuchte im Dezember 2000 den EuGH um Vorabentscheidung zu der Vereinbarkeit der Maßnahmen in Hinblick auf die Vertragsbestimmungen zum allgemeinen Diskriminierungsverbot, zum Freizügigkeit- und Aufenthaltsrecht der Unionsbürger sowie zur Arbeitnehmerfreizügigkeit.

In Hinblick auf das für die Arbeitnehmerfreizügigkeit speziell geregelte Diskriminierungsverbot bedurfte es bei Entscheidung des EuGH vom 26.11.2002 einer Auslegung zum allgemeinen Diskriminierungsverbot und zur allgemeinen Unionsbürgerfreizügigkeit nicht.

Bei der Entscheidung Rutili, die dem EuGH zur Auslegung der aus Gründen der öffentlichen Ordnung gerechtfertigten Beschränkungen vorgelegt worden sei, habe der Gerichtshof ein partielles Aufenthaltsverbot nur unter der Voraussetzung als zulässig angesehen, wie es auf gegenüber eigenen Staatsangehörigen zur Anwendung kommen könne.

Unter Verweis auf die unterschiedlichen Ausgangsverfahren stellte der EuGH fest, dass hier der Betroffene einer bewaffneten und organisierten Gruppe angehörte, deren Tätigkeit die öffentlich Ordnung im französischen Hoheitsgebiet beeinträchtigt.

Die Verhinderung einer solchen Tätigkeit könne im Übrigen der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit zugeordnet werden.

Anders als im Fall Rutili, bei der bereits Zweifel an der Rechtfertigung der Maßnahme zum Schutz der öffentlichen Ordnung bestanden hätten, ging der EuGH in der vorliegenden Fallkonstellation davon aus, dass dem Betroffenen Gründe der öffentlichen Ordnung in einem Teil des Hoheitsgebiets entgegenstehen und dass diese Gründe ein Aufenthaltsverbot für das gesamte Hoheitsgebiet rechtfertigen könnten, wenn ein partielles Aufenthaltsverbot als mildere Maßnahme nicht erlassen werden könnte.

EuGH, U. v. 26.11.2002 - Rs. C-100/01 -, Olazabal, Slg. 2002, I- 10981


Rechtssachen Orfanopoulos und Oliveri

Das Urteil des EuGH im Vorabentscheidungsersuchen Orfanopoulos und Oliveri stellte für das nationale Recht in Deutschland eine bahnbrechende Entscheidung dar.

Weniger die Veränderung des Entscheidungsmodus zur Vermeidung des Anscheins eines Automatismus war einschneidender Natur. Mit Inkrafttreten des Freizügigkeitsgesetzes zum 01.01.2005 wurde § 6 Freizügigkeitsgesetz ohnehin zur alleinigen Rechtsgrundlage für die Ausweisung von Unionsbürgern.

Beträchtliche Auswirkungen hatte vielmehr die Beeinflussung des Verwaltungsprozessrechts durch Neujustierung des maßgeblichen Beurteilungszeitpunktes, einer „feinziselierten Judikatur“ bei der die europäische Einflussnahme im Wege entsprechender Auslegung der prozessualen Vorschriften zu verarbeiten ist (Ziekow, NVwZ 13/210).

Der griechische Staatsangehörige Orfanopoulos war 2001, der italienische Staatsangehörige Oliveri im Jahre 2000 aus Deutschland ausgewiesen worden. Zuvor ergangene ausländerrechtliche Abmahnungen hatten die Drogenabhängigen von weiterer Straffälligkeit nicht abhalten können.

Im Fall des Herrn Orfanopoulos lagen der Ausweisung neun Verurteilungen wegen Drogen- und Gewaltdelikten zu Grunde, im Fall von Herrn Oliveri ebenfalls zahlreichreiche abgeurteilte Straftaten, darunter Diebstahl und unerlaubtes Handeltreibens mit Betäubungsmitteln. Drogentherapien waren bei beiden erfolglos verlaufen.

Herr Orfanopoulos war 1972 im Alter von 13 Jahren im Rahmen des Kindernachzugs ins Bundesgebiet eingereist. Er heiratete 1981 eine deutsche Staatsangehörige, aus der Ehe gingen drei Kinder hervor.

Herr Oliveri war seit Geburt in Deutschland 1977 hier ununterbrochen aufhältig, blieb jedoch ledig und kinderlos.

Beide erfüllten aufgrund Art der begangenen Straftaten und des verhängten Strafmaßes die Tatbestandsvoraussetzungen einer Ist- Ausweisung, d.h. der im nationalen Recht (§ 47 AuslG 90, jetzt § 53 AufenthG) vorgesehenen zwingenden Ausweisung.

Wegen Erfüllung des erhöhten Ausweisungsschutzes (§ 48 AuslG, jetzt § 56 AufenhG) war diese im Fall von Herrn Orfanopoulos auf eine Regelausweisung herabgestuft, eine Atypik verneint worden.
Herr Oliveri verfügte nicht über einen erhöhten Ausweisungsschutz im Sinne des AuslG.

Nach Erlass der Ausweisungsverfügungen traten bei beiden Betroffenen Sachverhaltsänderungen ein.

Bei Herrn Oliveri lag zwischenzeitlich eine HIV-Erkrankung vor, geltend gemacht wurde eine Erkrankung im Stadium Aids, bei der mit seinem baldigen Tod gerechnet werden müsse.
Herr Orfanopoulos wurde während Anhängigkeit des Vorabentscheidungsersuchens 2002 unter Aussetzung des Strafrestes zur Bewährung aus der Haft entlassen.

Das VG Stuttgart hatte dem EuGH u.a. die Fragen vorgelegt,

  • ob Arbeitnehmerfreizügigkeit und Art. 3 der Richtlinie 64/221 einer nationalen Regelung entgegenstehen, die bei vorliegendem Delikttyp und gegebenem Strafmaß den Behörden zwingend die Ausweisung vorschreibe
  • ob bei Auslegung von Art. 3 der Richtlinie 64/221 nach letzter Behördenentscheidung zu Gunsten des Betroffenen eingetretene positive Entwicklungen zu berücksichtigen seien
  • ob die Ausweisung eines „ausländischen“ Unionsbürgers mit langjährigem Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat im Sinne von Art. 39 Abs.3 EG (jetzt Art. 45 Abs. 3 AEUV) aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit europarechtskonform sei, wenn aufgrund seines persönlichen Verhaltens die Erwartung gerechtfertigt ist, dass er auch künftig Straftaten begehen wird, und wenn dem Ehegatten dieses Unionsbürgers und dessen Kindern ein Leben in dem Herkunftsstaat des Unionsbürgers nicht zugemutet werden kann.

Im Fall des griechischen Staatsangehörigen ging der EuGH von fortbestehender Arbeitnehmereigenschaft aus. Er verwies auf die Entscheidung vom 10.02.2000 in der Rechtssache C-340/97 (Nazli), wonach die Inhaftierung nicht grundsätzlich dazu führe, dass eine weitere Eingliederung in den Arbeitsmarkt zu verneinen sei, sofern der Betroffene in angemessener Zeit nach Haftentlassung erneut eine Beschäftigung fände.

EuGH, U. v. 10.02.2000 - C-340/97 -, Nazli, Slg. 2000, I- 957

Eine zweifelsfreie Beurteilung, auf welche Bestimmungen des Vertrags oder des abgeleiteten Rechts über die Freizügigkeit sich Herr Oliveri berufen könne, ergab sich für den EuGH aus dem dargestellten Sachverhalt nicht.

Fest stehe hingegen wie der EuGH ausführte, dass dieser in seiner Eigenschaft als Unionsbürger über das Recht verfüge, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der im Vertrag und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten.

Das vorlegende Gericht habe festzustellen, auf welche gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen sich ein Angehöriger eines Mitgliedstaats wie Herr Oliveri neben Art. 18 Abs. 1 EG (nunmehr Art. 21 Abs. 1 AEUV) stützen könne. In Betracht kämen bei dieser Prüfung die Bestimmungen für Arbeitnehmer gem. Art. 39 EG (jetzt Art. 45 AEUV), im Sekundärrecht die Bestimmungen für Nichterwerbstätige nach der Richtlinie 90/364 oder die Bestimmung des Art. 49 EG (nunmehr Art. 56 AEUV), die auch für Dienstleistungsempfänger Anwendung fände.

Zur Rechtssache Oliveri, der sich der EuGH zunächst widmete, erinnerte der Gerichtshof zunächst daran, dass der Grundsatz der Freizügigkeit der Arbeitnehmer weit auszulegen sei. Ferner erfordere der Unionsbürgerstatus eine besonders enge Auslegung der Ausnahme von der Freizügigkeit. Wie der Gerichtshof festgestellt habe, solle dieser Status der grundlegende Status der Angehörigen der Mitgliedstaaten sein.

Er verwies hierbei auf seine Entscheidungen vom 20.09.2001 in der Rechtssache C-184/99 (Grzelczyk) und vom 23.03.2004 im Verfahren C-138/02 (Collins), die allerdings nicht Ausweisungsverfahren betrafen, sondern den Zugang zu sozialen Vergünstigungen, der vom EuGH unter den Gesichtspunkten von Unionsbürgerschaft und allgemeinem Diskriminierungsverbot geprüft worden war.

In diesen Entscheidungen, hatte der EuGH ausgeführt:

„Der Unionsbürgerstatus ist nämlich dazu bestimmt, der grundlegende Status der Angehörigen der Mitgliedstaaten zu sein, der es denjenigen unter ihnen, die sich in der gleichen Situation befinden, erlaubt, unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit und unbeschadet der insoweit ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmen die gleiche rechtliche Behandlung zu genießen. Wie der Gerichtshof in Randnummer 63 des Urteils Martínez Sala ausgeführt hat, kann sich ein Unionsbürger, der sich rechtmäßig im Gebiet des Aufnahmemitgliedstaats aufhält, in allen Situationen, die in den sachlichen Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fallen, auf Artikel 6 EG-Vertrag (jetzt Art. 18 AEUV) berufen.“

EuGH, U. v. 20.09.2001 - C-184/ 99 -, Grzelczyk, Slg. 2001, I-6193;
EuGH, U. v. 23.03.2004 - C-138/ 02 -, Collins, Slg. 2004, I-2703;
EuGH, U. v. 12.05.1998 - Rs. C- 85/96 -, Martinez Sala – Slg. 1998, I-2691.

Mit Blick auf den nicht entziehbaren Aufenthaltsstatus eigener Staatsangehöriger ergibt sich demgegenüber bei aufenthaltsbeendenden Maßnahmen aufgrund des ordre-public kein Anspruch der Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten auf Inländergleichbehandlung, vorausgesetzt das Anlassverhalten des Unionsbürgers wiegt auch bei Inländern hinreichend schwer und wird effektiv bekämpft (vgl. oben Entscheidung in der Rechtssache Adoui und Cornuaille).

Erwägungsgrund 31 der Unionsbürgerrichtlinie nimmt entsprechend auf die in Art. 21 Abs. 1 Grundrechtecharta genannten Merkmale Bezug, verweist jedoch nicht auf das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit. Art. 24 der Unionsbürgerrichtlinie gewährt Gleichbehandlung „vorbehaltlich spezifischer und ausdrücklich im Vertrag und im abgeleiteten Recht vorgesehener Bestimmungen“.

Ausweisung und Einreiseverweigerung stellen jedoch Eingriffe in den Wesensgehalt der durch die Verträge gewährten Rechte auf Einreise und Aufenthalt dar, so dass diese vor dem Hintergrund der Unionsbürgerschaft in besonderer Weise am Maßstab der Verhältnismäßigkeit zu messen sind.

Auch der Prüfungsauftrag des EuGH zur Klärung der im Fall des italienischen Staatsangehörigen Oliveri in Betracht kommenden Grundfreiheiten neben Art. 18 EG (jetzt Art. 21 AEUV), die zur Anwendung der Richtlinie 64/221 führen, und auf die sich dieser stützen könne, ließ die Ausführungen zur Unionsbürgerschaft zunächst wieder im symbolischen Licht erscheinen. Das rein unionsbürgerliche Freizügigkeitsrecht blieb in späterer Rechtsprechung jedoch nicht subsidiär in Relation zu wirtschaftlichen Grundfreiheiten und die sie kodifizierenden Bestimmungen des Sekundärrechts, vgl unten Rs. Kommission/ Niederlande.

Unter Zugrundelegung der vom vorlegenden Gericht für den EuGH maßgeblichen Darstellung des nationalen Rechts, auch soweit diese durch die Deutsche Bundesregierung beanstandet worden war, fasste der Gerichtshof nochmals die Auslegungsgrundsätze seiner bisherigen Rechtsprechung zur Rechtfertigung von Maßnahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung zusammen.

Aufgrund der nationalen Regelungen ging der EuGH weiterhin von einem diesen Auslegungsgrundsätzen nicht gerecht werdenden Automatismus aus und urteilte unter dieser Prämisse:

  • Sollte die Prüfung des Gerichts im Verfahren des Herrn Oliveri zu dem Ergebnis gelangen, dass dieser vom Anwendungsbereich der genannten gemeinschaftsrechtliche Bestimmungen erfasst wird, die zur Anwendung der Richtlinie 64/221 führen, stehen diese Bestimmungen und insbesondere Art. 3 einer nationalen Regelung, die den innerstaatlichen Behörden vorschreibt, Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten aufgrund vorsätzlicher Straftat nach dem Betäubungsmittelgesetz, die mit Freiheitsstrafe oder Jugendstrafe von mindestens zwei Jahren geahndet und nicht zur Bewährung ausgesetzt wurde, auszuweisen, entgegen.

Zum zeitlichen Bezugspunkt einer in der EuGH-Rechtsprechung entwickelten Voraussetzung einer „gegenwärtigen“ Gefährdung, zu der die Richtlinie 64/221 keine Aussage traf und der auch bislang keine Konkretisierung durch den EuGH erfahren hatte, war für den EuGH unstrittig, dass sich nach Erlass einer Ausweisung und bis zur gerichtlichen Entscheidung Umstände ergeben können, die auf den Wegfall oder die nicht unerhebliche Verminderung der Gefährdung der öffentlichen Ordnung ergeben, die das Verhalten im Sinne Art. 3 der Richtlinie darstellen würde.

Die Ausgestaltung von Gerichtsverfahren, die den Schutz der aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsenen Rechte gewährleisten sollen, sei zwar Sache der innerstaatlichen Rechtsvorschriften der einzelnen Mitgliedstaaten, gleichwohl dürften nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes diese Verfahren die Ausübung der durch Gemeinschaftsrecht verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren.

  • Art. 3 der Richtlinie 64/221 stehe daher einer innerstaatlichen Regelung entgegen, wonach die nationalen Gerichte nicht verpflichtet sind, bei Prüfung der Rechtmäßigkeit der gegen einen Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats verfügten Ausweisung einen Sachvortrag zu berücksichtigen, der nach der letzten Behördenentscheidung erfolgt ist und der den Wegfall einer nicht unerheblichen Verminderung der gegenwärtigen Gefahr mit sich bringen kann. Dies gelte vor allem dann, wenn ein längerer Zeitraum zwischen Erlass der Ausweisung und gerichtlicher Beurteilung liege.

Zum Verfahren Orfanopoulos führte der EuGH aus:

„Im vorliegenden Fall hat es den Anschein, dass in dem im Vorlagebeschluss beschriebenen System der Ausweisungen trotz der Berücksichtigung familiärer Umstände ein gewisser Automatismus oder jedenfalls eine Vermutung besteht, dass der betreffende Staatsangehörige auszuweisen ist. Wie sich aus § 48 Absatz 1 Satz 1 AuslG ergibt, kann, wer besonderen Schutz genießt, nur aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausgewiesen werden. Nach § 48 Absatz 1 Satz 2 AuslG sollen solche Gründe jedoch in den Fällen des § 47 Absatz 1 AuslG vorliegen. Sollte sich bestätigen, dass das in Rede stehende System diese Tragweite hat, ist festzustellen, dass es dazu führt, dass die Ausweisung eines Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats, der wegen bestimmter Delikte zu einer bestimmten Strafe verurteilt worden ist, trotz der Berücksichtigung familiärer Umstände auf der Grundlage der Vermutung verfügt wird, dass dieser auszuweisen ist, ohne dass sein persönliches Verhalten oder die Gefahr, die er für die öffentliche Ordnung darstellt, gebührend berücksichtigt werden. Folglich verstößt ein solches System gegen die Artikel 39 EG und 3 der Richtlinie 64/ 221.“

Im Übrigen befand der EuGH:

„Was die vom vorlegenden Gericht gestellte Frage anbelangt, so hat die von den innerstaatlichen Behörden im Einzelfall vorgenommene Prüfung, ob ein persönliches Verhalten vorliegt, das eine gegenwärtige Gefährdung der öffentlichen Ordnung darstellt, und wo gegebenenfalls der angemessene Ausgleich zwischen den betroffenen berechtigten Interessen liegt, unter Beachtung der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts zu erfolgen.

Die nationale Behörde hat bei der Prüfung, wo der angemessene Ausgleich zwischen den betroffenen berechtigten Interessen liegt, die besondere Rechtsstellung der dem Gemeinschaftsrecht unterliegenden Personen und die entscheidende Bedeutung des Grundsatzes der Freizügigkeit zu berücksichtigen (vgl. in diesem Sinne Urteil Bouchereau, Randnr. 30).

Außerdem ist den Grundrechten Rechnung zu tragen, deren Beachtung der Gerichtshof sichert. Um eine innerstaatliche Regelung zu rechtfertigen, die geeignet ist, die Ausübung der Freizügigkeit zu behindern, können Gründe des Allgemeininteresses nämlich nur dann herangezogen werden, wenn die fragliche Regelung diesen Rechten Rechnung trägt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 18. Juni 1991 in der Rechtssache C-260/ 89, ERT, Slg. 1991, I-2925, Randnr. 43, vom 26. Juni 1997 in der Rechtssache C-368/ 95, Familiapress, Slg. 1997, I-3689, Randnr. 24, und vom 11. Juli 2002 in der Rechtssache C-60/ 00, Carpenter, Slg. 2002, I-6279, Randnr. 40).

In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, welche Bedeutung dem Schutz des Familienlebens der Gemeinschaftsangehörigen im Gemeinschaftsrecht zugeschrieben wird, um die Hindernisse für die Ausübung der durch den Vertrag garantierten Grundfreiheiten auszuräumen. Es steht fest, dass die Entfernung einer Person aus dem Land, in dem ihre nahen Verwandten leben, einen Eingriff in das Recht auf Achtung des Familienlebens darstellt, wie es durch Artikel 8 EMRK geschützt wird und das zu den Grundrechten gehört, die nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes in der Gemeinschaftsrechtsordnung geschützt werden (vgl. Urteil Carpenter, Randnr. 41).

Schließlich ist die Notwendigkeit zu betonen, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu wahren. Bei der Beurteilung, ob der beabsichtigte Eingriff in einem angemessenen Verhältnis zu dem angestrebten Ziel, hier dem Schutz der öffentlichen Ordnung, steht, sind insbesondere Art und Schwere der vom Betroffenen begangenen Straftat, die Dauer seines Aufenthalts im Aufnahmemitgliedstaat, die Zeit, die seit der Begehung der Straftat verstrichen ist, die familiäre Situation des Betroffenen und das Ausmaß der Schwierigkeiten zu berücksichtigen, denen sein Ehegatte und ihre möglicherweise vorhandenen Kinder im Herkunftsland des Betroffenen begegnen können (vgl. zu Artikel 8 EMRK, Urteil des EGMR vom 2. August 2001 in der Rechtssache Boultif/ Schweiz, Recueil des arrêts et décisions 2001, § 48).

Nach alledem sind die erste Frage und die in diesem Zusammenhang gestellte Zusatzfrage wie folgt zu beantworten:

  • Die Artikel 39 EG (jetzt Art. 45 AEUV) und 3 der Richtlinie 64/ 221 stehen innerstaatlichen Rechtsvorschriften oder einer innerstaatlichen Praxis entgegen, wonach die Ausweisung eines Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats, der wegen bestimmter Delikte zu einer bestimmten Strafe verurteilt worden ist, trotz der Berücksichtigung familiärer Umstände auf der Grundlage der Vermutung verfügt wird, dass dieser auszuweisen ist, ohne dass sein persönliches Verhalten oder die Gefahr, die er für die öffentliche Ordnung darstellt, gebührend berücksichtigt werden.
  • Dagegen stehen Artikel 39 EG (jetzt Art. 45 AEUV) und die Richtlinie 64/ 221 der Ausweisung eines Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, der wegen bestimmter Delikte zu einer bestimmten Strafe verurteilt worden ist und der einerseits eine gegenwärtige Gefahr für die öffentliche Ordnung darstellt und sich andererseits seit vielen Jahren im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat und sich gegenüber dieser Ausweisung auf Umstände familiärer Art berufen kann, nicht entgegen, sofern die von den innerstaatlichen Behörden im Einzelfall vorgenommene Beurteilung der Frage, wo der angemessene Ausgleich zwischen den betroffenen berechtigten Interessen liegt, unter Beachtung der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts und insbesondere unter Wahrung der Grundrechte wie desjenigen auf Schutz des Familienlebens erfolgt.

EuGH, U. v. 29.04.2004 - Rs. C-482/01 und 493/01 -, Orfanopoulos und Oliver, Slg. 2004, I-5257


Rechtssache Kommission / Niederlande

Bei der unter Geltung der Richtlinie 64/221 eingereichten Vertragsverletzungsklage der Kommission hatte der EuGH zu prüfen, ob sich Unionsbürger unabhängig von ihrem Aufenthaltsstatus auf die Garantien dieser Richtlinie berufen können.

Zunächst erinnerte er unter Hinweis auf seine Rechtsprechung daran, dass der Unionsbürgerstatus dazu bestimmt ist, der grundlegende Status der Angehörigen der Mitgliedstaaten zu sein.

Nach Art. 18 Abs. 1 EG (jetzt Art. 21 Abs. 1 AEUV) habe jeder Unionsbürger das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten. Einem Angehörigen eines Mitgliedstaats, der im Aufnahmemitgliedstaat nicht kraft anderer Bestimmungen des EG-Vertrags oder seiner Durchführungsvorschriften ein Aufenthaltsrecht besitzt, könne dort bereits aufgrund seiner Unionsbürgerschaft in unmittelbarer Anwendung dieses Artikels ein Aufenthaltsrecht zustehen.

Dieses Recht sei allerdings nicht uneingeschränkt. Art. 18 Abs. 1 EG (jetzt Art. 21 Abs. 1 AEUV) bestimme, dass es nur vorbehaltlich der im Vertrag und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen bestehe.

Unter den gemeinschaftsrechtlich vorgesehen oder zulässigen Beschränkungen und Bedingungen erlaube die Richtlinie 64/221 den Mitgliedstaaten, Staatsangehörige der anderen Mitgliedstaaten aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder der öffentlichen Sicherheit unter Einhaltung der in dieser Richtlinie sowie nach den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts vorgesehenen materiell-rechtlichen und verfahrensrechtlichen Garantien aus ihrem Hoheitsgebiet auszuweisen.

Weiter führt der EuGH aus:

„Wie sich aus der Rechtsprechung ergibt, sind die Garantien der Richtlinie 64/ 221 hinsichtlich ihres persönlichen Anwendungsbereichs weit auszulegen (vgl. in diesem Sinne Urteil MRAX, Randnr. 101). Die Mitgliedstaaten müssen alle Maßnahmen ergreifen, um jedem Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats, gegen den eine Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet ergangen ist, den Genuss des Schutzes zu gewährleisten, den die Bestimmungen der Richtlinie für ihn bedeuten (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 2. Juni 2005, Dörr und Ünal, C-136/ 03, Slg. 2005, I-4759, Randnr. 49). Würden Unionsbürger, die sich nicht rechtmäßig im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats aufhalten, von diesen materiell-rechtlichen und verfahrensrechtlichen Garantien ausgeschlossen, so verlören diese im Wesentlichen ihre praktische Wirksamkeit.

Diese Auslegung wird durch das Urteil MRAX bestätigt, in dem der Gerichtshof festgestellt hat, dass sich ein Angehöriger eines Drittstaats, der Familienmitglied eines Gemeinschaftsangehörigen ist, die Voraussetzungen für einen rechtmäßigen Aufenthalt aber nicht erfüllt, auf die verfahrensrechtlichen Garantien der Richtlinie 64/ 221 berufen können muss.

Folglich ist eine Auslegung, der zufolge die Bestimmungen der Richtlinie 64/ 221 nur auf Unionsbürger anzuwenden sind, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats aufhalten, mit dem Gemeinschaftsrecht nicht vereinbar.“

Der Ankündigung der niederländischen Regierung, das innerstaatliche Recht bei Umsetzung der Unionsbürgerrichtlinie mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang zu bringen, begegnete der EuGH mit dem Hinweis darauf, dass das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen ist, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde, und dass später eingetretene Änderungen vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden können. (vgl. insbesondere Urteile vom 27. November 1990, Kommission/ Griechenland, C-200/ 88, Slg. 1990, I-4299, Randnr. 13, vom 14. April 2005, Kommission/ Griechenland, C-22/ 04, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 19, und vom 14. Juli 2005, Kommission/ Deutschland, C-433/ 03, Slg. 2005, I-6985, Randnr. 32).

EuGH, U. v. 07.06.2007 - Rs. C-50/06 -, Kommission/Niederlande, Slg. 2007, I- 4383

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