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Verlustfeststellung (3) (Kommentierung)

Verlustfeststellung (3)

3. Gründe für Verlustfeststellung und Einreiseverweigerung

a) öffentliche Ordnung

b) öffentliche Sicherheit

c) Gesundheit

§ 6 Abs. 1 Satz 1 FreizügigG/EU nennt die Verlust- und Einreiseverweigerungsgründe abschließend. Maßgeblich sind ausschließlich Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit. Auf die Möglichkeit einer Einreiseverweigerung aus den gleichen Gründen verweist Satz 2.

Im Sekundärrecht und durch die Rechtsprechung des EuGH konkretisierte, einen Eingriff nicht rechtfertigende Sachverhalte greift § 6 FreizügigG/EU in den Absätzen 6 und 7 auf.

Absatz 6 schließt die Bestimmung einen Eingriff aus wirtschaftlichen Gründen aus.

Dies entsprach bereits der Rechtslage unter Geltung von Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 64/221/EWG und wurde in Art. 27 Abs. 1 Satz 2 der UnionsbürgerRL fortgeführt.

Entsprechend sind Eingriffe beispielsweise aus Gründen der Arbeitsmarktlage oder aus nationalstaatlichen Aspekten, heimische Unternehmen vor Konkurrenz zu bewahren, unzulässig. Gleiches gilt bei Inanspruchnahme gewerkschaftlicher Rechte,

vgl. EuGH, U. v. 28.10.1975 - Rs. 36/75 -, Rutili, Slg. 1975, 1219.

Gem. Abs. 7 scheidet eine Verlustfeststellung auch aus Gründen des Ungültigwerdens der Ausweispapiere aus.

Auch dies entsprach Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 64/221/EWG und wurde in die Verfahrensgarantien von Art. 15 Abs. 2 UnionsbürgerRL überführt.

Eine Unzulässigkeit zur Entfernung aus dem Hoheitsgebiet folgt darüber hinaus aus der EuGH-Rechtsprechung aufgrund Verstoßes gegen Verwaltungsformalitäten wie

  • Nichterfüllung von Anzeige und Anmeldepflichten,
  • unterbliebene Einholung des Nachweises über das Aufenthaltsrecht,
  • Verstoß gegen Einreisebestimmungen,
in diesem Sinne

EuGH, U. v. 08.04.1976 - Rs. 48/75 -, Royer, Slg. 1976, 497,
EuGH, U. v. 07.07.1976 - Rs. 118/75 -, Watson und Belman, Slg. 1976, 1185,
EuGH, U. v. 14.07.1977 - Rs. 8/77 -, Sagulo u.a., Slg. 1977, 1495,
EuGH, U. v. 11.07.2002 - Rs. C-60/00 -, Carpenter, Slg.2002, I-6279,
EuGH, U. v. 25.07.2002 - Rs. C-459/99 -, Mrax, Slg. 2002, I-6591

Auf den deklaratorischen Charakter des Nachweises über das Aufenthaltsrecht verweist auch die UnionsbürgerRL.

Gem. Art. 25 Abs. 1 UnionsbürgerRL darf die Ausübung der Freizügigkeit unter keinen Umständen vom Besitz einer Anmeldebescheinigung nach Artikel 8, eines Dokuments zur Bescheinigung des Daueraufenthalts, einer Bescheinigung über die Beantragung einer Aufenthaltskarte für Familienangehörige, einer Aufenthaltskarte oder einer Daueraufenthaltskarte abhängig gemacht werden, wenn das Recht durch ein anderes Beweismittel nachgewiesen werden kann.

a) Öffentliche Ordnung

Im nationalen Recht werden die Begriffe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht trennscharf gebraucht, die Polizeigesetze regeln den Aufgabenbereich der öffentlichen Ordnung „oder“ Sicherheit, § 55 AufenthG regelt die Ausweisung aus Gründen der öffentlichen Sicherheit „und“ Ordnung und konkretisiert nicht abschließend besondere Gründe nach Abs. 1 im Katalog des Abs. 2.

In Anwendung des Unionsrechts ist der Begriff gemeinschaftsrechtlich auszulegen.

Hiernach stellt zwar jede Gesetzesverletzung eine Störung der öffentlichen Ordnung dar, erforderlich ist jedoch zur Rechtfertigung einer Ausnahme von der Freizügigkeit das Vorliegen einer tatsächlichen und hinreichend schweren Gefährdung, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt

EuGH, U. v. 27.10.1977 - Rs. 30/77 -, Bouchereau, Slg. 1977, 1999

Auch wenn das Gemeinschaftsrecht den Mitgliedstaaten keine einheitliche Werteskala vorschreibt, ist ein Verhalten nicht als hinreichend schwerwiegend zu betrachten, wenn ein Mitgliedstaat das gleiche Verhalten bei seinen eigenen Staatsangehörigen nicht tatsächlich und effektiv bekämpft.

EuGH, U. v. 18.05.1982 - Rs. 115/81 -, Adoui und Cornuaille, Slg. 1982, 1665

b) öffentliche Sicherheit

Die Abgrenzung des Begriffs der öffentlichen Sicherheit von der öffentlichen Ordnung, die sich bis zum Inkrafttreten der UnionsbürgerRL in ausländerrechtlichen Bestimmungen zu Unionsbürgern so nicht gestellt hatte, wurde aufgrund von Art. 28 Abs. 3 der Richtlinie zwingend notwendig, da nach zehnjährigem Aufenthalt nur das Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit einen Eingriff in die Freizügigkeit des Unionsbürgers rechtfertigt.

Hinsichtlich der öffentlichen Sicherheit hatte der EuGH entschieden, dass sie sowohl die innere als auch die äußere Sicherheit eines Mitgliedstaats umfasst

Der Begriff „äußere Sicherheit“ bezieht sich auf die Sicherheit eines Mitgliedstaats in seinen Beziehungen zu anderen Staaten bezieht. Hierzu hat der Gerichtshof ausgeführt, dass die Gefahr einer erheblichen Störung der auswärtigen Beziehungen oder des friedlichen Zusammenlebens der Völker die Sicherheit eines Mitgliedstaats beeinträchtigen kann.

Der Gerichtshof hat ferner entschieden, dass die Beeinträchtigung des Funktionierens der Einrichtungen des Staates und seiner wichtigen öffentlichen Dienste sowie das Überleben der Bevölkerung ebenso wie die Gefahr einer erheblichen Störung der auswärtigen Beziehungen oder des friedlichen Zusammenlebens der Völker oder eine Beeinträchtigung der militärischen Interessen die öffentliche Sicherheit berühren können,

vgl. mit weiteren Nachweisen EuGH, U. v. 23.11.2010 - C-145/09 - Tsakouridis, I-2010,0000.

Auf die Rechtsprechung des EuGH zum Begriff der öffentlichen Sicherheit und die hierzu gefestigte Lehre nahm auch die nationale Rechtsprechung nach Inkrafttreten der UnionsbürgerRL Bezug.

Der Begriff der öffentlichen Sicherheit im Sinne des Art.39 Abs. 3 EG (jetzt Art. 45 AEUV) sei bedeutend enger als der im deutschen Polizei- und Ordnungsrechts verwendete Begriff der öffentlichen Sicherheit. Er betreffe nur die innere oder äußere Sicherheit des Staates, nicht aber (Straf-)Normen, welche den Schutz der Bürger als Privatpersonen gegenüber gemeinkriminellen Akten zum Ziel hatten und welche dem Begriff der öffentlichen Ordnung i. S. d. Art. 39 Abs. 3 EG (jetzt Art. 45 AEUV) unterfallen könnten.

VG Düsseldorf, U. v. 04.05.2006 - 24 K 6197/04 -, InfAuslR 2006, 356

Entsprechend führte auch die Europäische Kommission in ihrer Hilfestellung bei Umsetzung und Anwendung der UnionsbürgerRL, KOM (2009) 313,endg. aus, die öffentliche Sicherheit werde allgemein so verstanden, dass damit sowohl die innere als auch die äußere Sicherheit im Sinne der Wahrung der territorialen Integrität der Mitgliedstaaten gemeint sei. Die öffentliche Ordnung meine demgegenüber die gesellschaftliche Ordnung, deren Störung es zu verhindern gelte.

In seinen Schlussanträgen vom 08.06.2010 in der Rechtssache C-145/09 warf Generalanwalt Yves Bot die Frage auf, ob die Begriffe der inneren Sicherheit und der öffentlichen Ordnung wenn nicht gar untrennbar, so doch eng miteinander verbunden sind.

Er verwies darauf, dass der Rechtsprechung des EuGH eine klare Unterscheidung zwischen den Begriffen der öffentlichen Ordnung und der öffentlichen Sicherheit nicht zu entnehmen ist. Unter Rückgriff auf Entscheidungen, in denen der Gerichtshof diese Begriffe in den jeweiligen Kontext der Gefährdung setzte, sah er auch sämtliche Maßnahmen, mit denen schwerwiegende Beeinträchtigungen bedeutender Schutzgüter begegnet werden soll, von der öffentlichen Sicherheit umfasst.

Mit Urteil vom 23.11.2010 entschied der EuGH, dass aus seiner Rechtsprechung zur inneren und äußeren Sicherheit nicht folge, dass Ziele wie die Bekämpfung der mit bandenmäßigem Handel mit Betäubungsmitteln verbundenen Kriminalität zwingend von dem Begriff der öffentlichen Sicherheit ausgenommen wären.

Er führte hierzu aus:

„Der bandenmäßige Handel mit Betäubungsmitteln stellt eine diffuse Kriminalität dar, die mit beeindruckenden wirtschaftlichen und operativen Mitteln ausgestattet ist und sehr häufig über internationale Verbindungen verfügt. Angesichts der verheerenden Folgen der mit diesem Handel verbundenen Kriminalität wird im ersten Erwägungsgrund des Rahmenbeschlusses 2004/757/JI des Rates vom 25. Oktober 2004 zur Festlegung von Mindestvorschriften über die Tatbestandsmerkmale strafbarer Handlungen und die Strafen im Bereich des illegalen Drogenhandels (ABl. L 335, S. 8) festgestellt, dass der illegale Drogenhandel eine Bedrohung der Gesundheit, Sicherheit und Lebensqualität der Unionsbürger sowie der legalen Wirtschaftstätigkeit, der Stabilität und der Sicherheit der Mitgliedstaaten darstellt.

Da die Rauschgiftsucht ein großes Übel für den Einzelnen und eine soziale und wirtschaftliche Gefahr für die Menschheit ist (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteil vom 26. Oktober 1982, Wolf, 221/81, Slg. 1982, 3681, Randnr. 9, sowie Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 17. Januar 2006, Aoulmi/Frankreich, Nr. 86), könnte nämlich der bandenmäßige Handel mit Betäubungsmitteln ein Maß an Intensität erreichen, durch das die Ruhe und die physische Sicherheit der Bevölkerung insgesamt oder eines großen Teils derselben unmittelbar bedroht werden.“

Die Subsumtion, ob im vorliegenden Fall die Voraussetzung für eine Einordnung der Anlasstaten unter den Begriff der „schwerwiegenden Gründe der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit“ im Sinne von Art. 28 Abs. 2 oder unter den Begriff der „zwingenden Gründe der öffentlichen Sicherheit“ vorliegen, überantwortet der EuGH dem vorlegenden Gericht

EuGH, U. v. 23.11.2010 - C-145/09 - Tsakouridis, I-2010,0000.

c) öffentliche Gesundheit

Zur Konkretisierung der Verlustgründe ist Rückgriff auf Art. 29 der UnionsbürgerRL zu nehmen. Als Krankheiten, die eine die Freizügigkeit beschränkende Maßnahme rechtfertigen, gelten hiernach ausschließlich die Krankheiten mit epidemischem Potenzial im Sinne der einschlägigen Rechtsinstrumente der Weltgesundheitsorganisation und sonstige übertragbare, durch Infektionserreger oder Parasiten verursachte Krankheiten, sofern gegen diese Krankheiten Maßnahmen zum Schutz der Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats getroffen werden. Als innerstaatliche Maßnahme kann die Aufnahme des Krankheitstypus in das Infektionsschutzgesetz (das deutsche Infektionsschutzgesetz regelt seit dem 1. Januar 2001 die Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen) gelten.

Die unter Geltung der Richlinie 64/221/EWG noch erfassten Geisteskrankheiten stellen nach Art. 29 UnionsbürgerRL keine Gründe für eine Verlustfeststellung mehr dar.

Gem. § 6 Abs. 1 Satz 3 kann in Umsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben eine gesundheitsbedingte Verlustfeststellung nur ergehen, wenn die Krankheit innerhalb von drei Monaten nach der Einreise auftritt. Dem entsprach inhaltlich bereits Art. 4 Abs.2 der Richtlinie 64/221/EWG, wonach das Auftreten von Krankheiten oder Gebrechen nach der Erteilung der ersten Aufenthaltserlaubnis die Verweigerung einer Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet nicht rechtfertigen konnte. Die aktuelle Formulierung trägt der Abschaffung der Aufenthaltserlaubnispflicht für Unionsbürger Rechnung.

Gem. Art. 29 Abs. 3 UnionsbürgerRL können die Mitgliedstaaten eine kostenlose Untersuchung anordnen, wenn ernsthafte Anhaltspunkte dies im Einzelfall rechtfertigen.

Nach der Rechtsprechung des BVerwG zur abgelösten Richtlinie 64/221/EWG schließt nicht jedes Verhalten, das auf eine Krankheit zurückgeht, eine Ausweisung aus.

Art. 4 Abs. 2 der RL normiere kein absolutes Ausweisungsverbot, der Regelungsgehalt gehe vielmehr dahin, dass Krankheiten in ihrer abstrakten Gefährlichkeit eine Ausweisung ausschlössen.

Gefährde der Ausländer dagegen durch sein persönliches Verhalten, wenn auch krankheitsbedingt, die öffentliche Ordnung konkret und hinreichend schwer, stehe die Vorschrift einer Ausweisung nicht entgegen.

BVerwG, U. v. 03.12.2008 - 1 C 35.07 - AuAS 04/2009, S. 38.

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