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Die Rechtsstellung türkische Kinder - Privilegierung gegenüber EU-Bürgern?

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In der Rechtssache C-325/05 (Derin) hat der Generalanwalt Yves Bot am 11. Januar 2007 seine Schlussanträge abgegeben. Das Vorlageverfahren betrifft die für die ausländerrechtliche Praxis bedeutsame Frage, ob Art. 59 des Zusatzprotokolls bewirkt, dass die Rechte türkischer Familienangehöriger nach Art. 7 Satz 1 ARB 1/80 auch dann Erlöschen, wenn der Familienangehörige das 21. Lebensjahr vollendet hat und von seinen Eltern keinen Unterhalt mehr erhält.
Der EuGH hat insbesondere im Urteil Aydinli vom 7. Juli 2005 entschieden, dass diese Rechte auf Zugang zur Beschäftigung und zum Aufenthalt nicht enden, wenn das Kind eines türkischen Arbeitnehmers älter als 21 Jahre ist und ein selbständiges Leben führt. Er hat zugleich darauf hingewiesen, dass diese Rechte nur in zwei Fällen beschränkt werden können: erstens aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit und zweitens, wenn der Rechtsträger das Hoheitsgebiet dieses Staates für einen nicht unerheblichen Zeitraum und ohne berechtigten Grund verlassen hat.  Mit seinem Vorlagebeschluss fragte das  Verwaltungsgericht Darmstadt im Anschluss an diese Entscheidung, ob diese Rechtsprechung, die ein Kind betrifft, das älter als 21 Jahre ist und nicht mehr von seinen Eltern unterhalten wird, mit Art. 59 des Zusatzprotokolls vereinbar ist, wonach die Republik Türkei in den von diesem Protokoll erfassten Bereichen keine günstigere Behandlung verlangen kann, als sie ein Mitgliedstaat aufgrund des EG-Vertrags genießt.
In seinen Schlussanträgen legte der Generalanwalt dar, dass seines Erachtens die zeitliche Geltung der Rechte, die nach Art. 7 des Beschlusses Nr. 1/80 dem Kind eines türkischen Arbeitnehmers verliehen werden, nicht nur im Hinblick auf die Art. 10 und 11 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates ermittelt werden darf, sondern aufgrund der Vertragsbestimmungen über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer gewürdigt werden muss. Er kam zu dem Ergebnis, dass die Rechtsprechung zur Geltungsdauer der Rechte, die gemäß Art. 7 des Beschlusses Nr. 1/80 dem Kind eines türkischen Arbeitnehmers erwachsen, nicht allgemein gegen Art. 59 des Zusatzprotokolls verstößt, der folgenden Wortlaut hat:
„In den von diesem Protokoll erfassten Bereichen darf der Türkei keine günstigere Behandlung gewährt werden als diejenige, die sich die Mitgliedstaaten untereinander auf Grund des Vertrags zur Gründung der Gemeinschaft einräumen.“

Der Sachverhalt und das Verfahren im Ausgangsrechtsstreit

Das Ausgangsverfahren, das das vorlegende Gericht bewogen hat, die vorstehend dargestellte Rechtsprechung wegen der in Art. 59 des Zusatzprotokolls geregelten Beschränkung in Frage zu stellen, ist wie folgt abgelaufen: Herr Derin ist am 30. September 1973 geboren und türkischer Staatsangehöriger. Er ist 1982 zu seinen Eltern nach Deutschland gezogen, wo diese – sein Vater von 1980 bis 1986, seine Mutter von 1971 bis 1995 – einer unselbständigen Tätigkeit nachgingen. Herr Derin wurde in Deutschland eingeschult und besuchte zunächst von 1982 bis 1988 eine Grundschule, dann von August 1988 bis Juli 1990 eine Berufsschule. Er beendete seine Schulausbildung 1991 mit der Erlangung der mittleren Reife. Im September 1991 begann er eine Ausbildung als Fahrer im Waren- und Personenverkehr. Zwischen 1991 und 2005 hat der Betroffene mehrere Tätigkeiten als unselbständig Beschäftigter bei mehreren Arbeitgebern oder als Selbständiger ausgeübt. Die Dauer seiner Beschäftigung bei ein und demselben Arbeitgeber lag stets unter einem Jahr. Im Januar 2005 wurde er erneut als Arbeitnehmer eingestellt. 1990 erhielt er eine unbeschränkte Aufenthaltserlaubnis. Im Herbst des Jahres 1994 verließ er die Wohnung seiner Eltern und gründete ein eigenes Heim. Seine Ehefrau, ebenfalls türkische Staatsangehörige, ist im Februar 2002 zu ihm gezogen. Herr Derin hat mehrere Straftaten begangen. Er wurde 1994, 1996 und 1998 sowie im Februar und August 2002 zu Geldstrafen in der Form von Tagessätzen verurteilt. Am 13. Dezember 2002 wurde er wegen gewerblichen Einschmuggelns von Ausländern im Rahmen einer organisierten Bande zu einer Haftstrafe von 2 Jahren, 8 Monaten und 2 Wochen verurteilt. Mit Verfügung vom 24. November 2003 wurde er auf unbegrenzte Zeit ausgewiesen. Seine Beschwerde gegen diese Verfügung wurde vom Regierungspräsidium Darmstadt mit Beschluss vom 15. September 2004 zurückgewiesen. Am 5. Oktober 2004 erhob er gegen diesen Beschluss Klage beim Verwaltungsgericht Darmstadt.

Art. 7 ARB 1/80 eine gegenüber der Rechtsstellung von EU-Bürgern privilegierende Vorschrift?

Der Generalanwalt führt in seinen Schlussanträgen aus, dass die zeitliche Geltung der Rechte gemäß Art. 7 ARB 1/80 nicht allein unter Hinweis auf die Art. 10 und 11 der Verordnung Nr. 1612/68 gesehen werden dürfen, sondern unter Berücksichtigung auch der Bestimmungen des Vertrags über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer ermittelt werden müssen. Art. 7 ARB 1/80 enthalte keinerlei Hinweis darauf, dass er dem Kind eines türkischen Arbeitnehmers lediglich aus seiner Stellung als Familienangehöriger dieses Arbeitnehmers abgeleitete Rechte gewährte, die enden müssten, wenn das Kind 21 Jahre alt wird und ein selbständiges Leben führe.

Ebenso wie das vorlegende Gericht geht auch der Generalanwalt davon aus, dass gemäß Art. 59 des Zusatzprotokolls die den türkischen Staatsangehörigen insgesamt, also den Arbeitnehmern und ihren Familienangehörigen, durch den Beschluss Nr. 1/80 gewährten Rechte nicht günstiger sein dürfen als die Rechte, die den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten und ihren Familienangehörigen auf der Grundlage der Vertragsbestimmungen über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zustehen, von denen sich leiten zu lassen die Assoziierungspartner vereinbart haben. Er lehnt aber eine Auslegung dieser Norm dahingehend ab, dass der Umfang der dem Kind eines türkischen Arbeitnehmers durch Art.  7 ARB 1/80 verliehenen Rechte ausschließlich im Hinblick auf die Art. 10 und 11 der Verordnung Nr. 1612/68 zu bestimmen wäre, so dass diese Rechte enden müssten, wenn das Kind 21 Jahre alt wird und ein eigenständiges Leben führt. Dabei geht er davon aus, dass ein Verständnis, wonach das Kind eines türkischen Arbeitnehmers, sobald es 21 Jahre alt geworden ist und ein eigenständiges Leben führt, nicht mehr von Art. 7 ARB 1/80 und gegebenenfalls nur von Art. 6 dieses Beschlusses erfasst wird,  gegen die Nachrangigkeit der letztgenannten Vorschrift – die in der Formulierung des Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 zum Ausdruck komme – verstoße.

Bereits an dieser Stelle unterläuft dem Generalanwalt ein für die weiteren Ausführungen bedeutsamer Fehler. Ein Erlöschen der Rechtsposition nach Art. 7 ARB 1/80 ist – wie auch die 2. Vorlagefrage des Verwaltungsgerichts Darmstadt zeigt – keinesfalls die Rechtsfolge, die eintreten muss, wenn der Familienangehörige ein selbstständiges Leben,  unabhängig von Unterhaltsleistungen seiner Eltern führt. Die andernfalls eintretenden Härten lassen sich unproblematisch dadurch auffangen, dass Familienangehörige bei Auflösung der Familieneinheit die Rechtsstellung erlangen, die einem Arbeitnehmer nach Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80 entspricht. Die Rechtsposition der Familienangehörigen fließt dann aber nicht aus Art. 6 Abs. 1 ARB 1/80, sondern unmittelbar aus Art. 7 Satz 1 ARB 1/80!
In der weiteren Erläuterung legt der Generalanwalt dar, dass der Standpunkt der deutschen und der italienischen Regierung sowie der Regierung des Vereinigten Königreichs gegen die Zwecke des Zusatzprotokolls verstoße, zu dem Art. 59 gehört. Dabei geht er in Übereinstimmung mit den vorgenannten Stellungnahmen von folgender Prämisse aus:

„Gewiss sind die Rechte, die die Verordnung Nr. 1612/68 den Familienangehörigen dieses Arbeitnehmers gewährt, daraus abgeleitet, dass der Arbeitnehmer sein Recht auf Freizügigkeit gemäß Art. 39 EG ausgeübt hat. Diese Rechte enden grundsätzlich dann, wenn die in Art. 10 dieser Verordnung genannten Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind, d. h. bei einem Kind, wenn es 21 Jahre alt wird und von seinen Eltern nicht mehr unterhalten wird.“

An diese Grundaussage anknüpfend geht der Generalanwalt davon aus, dass das Aufenthaltsrecht der Kinder von Unionsbürgern nach Wegfall der familienbezogenen, akzessorischen Rechtsposition unmittelbar aus dem EG-Vertrag fließt. Er stellt dabei insbesondere auf Art. 39 EG ab, ohne zu problematisieren, dass das Anwachsen der Arbeitnehmerfreizügigkeit keinesfalls automatisch und bedingungsfrei erfolgt. Er legt insoweit Folgendes dar:

116. "Diese Grenzen des Umfangs der Rechte des Kindes eines Arbeitnehmers der Gemeinschaft nach der Verordnung Nr. 1612/68 müssen indessen, wie die Kommission klargestellt hat, im Licht des Umstands verstanden werden, dass das Kind, wenn es 21 Jahre alt geworden ist und nicht mehr von seinen Eltern unterhalten wird, selbst über eigenständige Rechte nach dem Vertrag und den zu seiner Durchführung erlassenen Rechtsakten verfügt.
117. Das Kind eines Arbeitnehmers der Gemeinschaft kann sich nämlich insbesondere auf das in Art. 39 EG verankerte Grundrecht der Freizügigkeit berufen, wonach es sich im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats aufhalten darf, um dort eine Beschäftigung auszuüben oder eine Tätigkeit zu suchen. Er kann auch nach Beendigung einer Beschäftigung dort verbleiben.
118. Angesichts der Geltung dieser eigenständigen Rechte konnte sich der Gemeinschaftsgesetzgeber in der Verordnung Nr. 1612/68 darauf beschränken, nur die Rechte zu nennen, die allein aus der Eigenschaft als Familienangehöriger eines Arbeitnehmers, der der Gemeinschaft angehört, abgeleitet sind. Die bestmögliche Integration des Kindes eines Arbeitnehmers der Gemeinschaft im Aufnahmemitgliedstaat, die in dieser Verordnung durch die Gewährung von Rechten gewährleistet wird, die aus seiner Stellung als Familienangehöriger abgeleitet sind, kann dadurch fortgesetzt werden, dass dieses Kind die eigenständigen Rechte ausübt, die ihm die Bestimmungen des Vertrags gewähren.“

Die Fehlerhaftigkeit der Annahme, dass ein Kind eines Unionsbürgers in jedem Fall durch das Anwachsen neuer Freizügigkeitsrechte seinen Aufenthalt sichern kann, ist offenkundig: Was passiert, wenn das Kind infolge Erkrankung oder Drogenbezugs nicht in der Lage ist eine Beschäftigung aufzunehmen und sich noch nicht fünf Jahre im Bundesgebiet aufhält? Ein Freizügigkeit vermittelnder Sachverhalt wäre in diesem Fall nicht erkennbar. Ein Kind, das sich bereits nach drei Jahren auf die Rechtsposition des Art. 7 Satz 1 ARB 1/80 berufen kann, hat hier kein Problem: Es genießt lebenslang ein gemeinschaftsrechtlich verankertes Aufenthaltsrecht. Als Folge dieser Sichtweise scheint mir folgende Konsequenz zwingend: Unionsbürger leiten zukünftig ihre Ansprüche von türkischen Staatsangehörigen ab!

Die weiteren Ausführungen des Generalanwalts vermögen auch in der Sache nicht zu überzeugen. Kinder türkischer Staatsangehöriger erhalten gerade auch wegen der Rechtsposition nach Art. 7 ARB 1/80 die Möglichkeit, sich unabhängig von dieser Rechtsstellung in der nationalen Rechtsordnung zu verfestigen. Die Integrationsleistung  und deren Bestand kann daher nicht allein unter Verweis auf den Wegfall der Rechtsstellung nach Art. 7 Satz 1 ARB 1/80 pauschal in Frage gestellt werden. Dies gilt auch mit Blick auf den oben erwähnten Gesichtspunkt, dass die Rechtsfolge des Wegfalls der familienbezogenen Rechtsposition nicht das „Nichts“ ist, sondern ggf. eine in besonderer Weise  arbeitsmarktbezogene Rechtsstellung. Die von dem Generalanwalt aufgezeigte Konsequenz einer „systematische Zurückversetzung der Kinder türkischer Arbeitnehmer auf „Los“ bei  der Integration im Aufnahmemitgliedstaat“ wurzelt daher mehr in einem Gesellschaftsspiel als in der rechtlichen Analyse des Rechts der Mitgliedstaaten (nationale Verwurzelung) und der möglichen rechtlichen Auslegungsansätze in Bezug auf die Rechtsposition des Art. 7 Satz 1 ARB 1/80 selbst. Mit diesem Blickwinkel können die folgenden Ausführungen des Generalanwalts nicht unwidersprochen bleiben:

119. "Nach alldem bin ich der Meinung, dass das Ziel der Integration der türkischen Staatsangehörigen und ihrer Familienangehörigen, das der Assoziation der Mitgliedstaaten und Republik Türkei zugrunde liegt, es verbietet, die zeitliche Geltung der Rechte, die dem Kind eines türkischen Arbeitnehmers durch Art. 7 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80 gewährt werden, auf diejenigen der Rechte zu begrenzen, die gemäß Art. 10 und 11 der Verordnung Nr. 1612/68 dem Kind eines Arbeitnehmers der Gemeinschaft zustehen.
120. Ginge man nämlich davon aus, dass das Kind eines türkischen Arbeitnehmers, wenn es 21 Jahre alt und nicht mehr von seinen Eltern unterhalten wird, seine Rechte aus Art. 7 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80 verlöre und lediglich die in Art. 6 dieses Beschlusses geregelten abgestuften Rechte beanspruchen dürfte, so würde dies dazu führen, dass die türkischen Staatsangehörigen ungeachtet dessen, seit wann und in welcher Generation sie im Aufnahmemitgliedstaat anwesend sind, dort keine umfangreicheren Rechte hätten als die erste Generation von Migranten.
121. Das hätte zur Folge, dass das Aufenthaltsrecht des Kindes eines türkischen Arbeitnehmers im Aufnahmemitgliedstaat aufgrund des Beschlusses Nr. 1/80 stets unsicher und zeitlich begrenzt wäre, selbst wenn es dort geboren ist und sein gesamtes Berufsleben dort verbracht hat, weil dieses Recht enden würde, wenn das Kind Opfer eines Arbeitsunfalls mit der Folge dauernder Arbeitsunfähigkeit würde oder wenn es Altersrente beantragen würde.
122. Die Unsicherheit und zeitliche Begrenzung der Rechte, die den türkischen Staatsangehörigen bei einer solchen Auslegung des Beschlusses Nr. 1/80 ohne Rücksicht darauf zuerkannt würden, in welcher Generation sie im Aufnahmemitgliedstaat leben und welche Bindungen sie zu diesem haben, würde es ihnen nicht ermöglichen, sich in diesem Staat bestmöglich zu integrieren.“

Die hier aufgestellte Prämisse von der ständigen Unsicherheit des Aufenthalts im Mitgliedstaat, ist schlichtweg unzutreffend. Sie verstößt bereits gegen die nationalen Rechtsordnungen, die allesamt eine Verfestigung erfolgter Integration kennen.  Außerdem hätte der Generalanwalt bereits in diesem Kontext die Auswirkungen der Daueraufenthaltsrichtlinie (RL 2003/109/EG, ABl. L 16/44 vom 23.01.2004) berücksichtigen können. Diese billigt seit 23, Januar 2006 allen Drittstaatsangehörigen ein Daueraufenthaltsrecht zu, wenn sie sich seit mindestens fünf Jahren ununterbrochen in dem Mitgliedstaat aufhalten und bestimmte Voraussetzungen sowie Integrationsleistungen erbracht haben (Art. 5 der RL).

Der Generalanwalt bemüht im Folgenden die Daueraufenthaltsrichtlinie, um eine Privilegierung türkischer Staatsangehöriger gegenüber sonstigen Drittstaatsangehörigen begründen zu können:

136. "Die Richtlinie 2003/109/EG des Rates, die im Geist der Erklärung des Europäischen Rates auf seiner Sondertagung in Tampere am 15. und 16. Oktober 1999 erlassen wurde, schafft zugunsten der Angehörigen von Drittstaaten, die im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats rechtmäßig während einer Dauer von fünf Jahren Wohnung genommen haben, den Status von langfristig und dauerhaft Aufenthaltsberechtigten, aufgrund dessen sie in mehreren Bereichen Gleichbehandlung mit den Angehörigen dieses Staates erfahren. Es handelt sich insbesondere um den Zugang zu einer unselbstständigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit, die allgemeine und die berufliche Bildung, die soziale Sicherheit, die Sozialhilfe und den Sozialschutz, steuerliche Vergünstigungen sowie den Zugang zu Waren und Dienstleistungen für die Öffentlichkeit und zu Verfahren für den Erhalt von Wohnraum.
137. Mit dieser Evolution wäre es also nicht vereinbar, wenn die Rechte, die dem Kind eines türkischen Arbeitnehmers von dem Assoziierungsabkommen verliehen werden, das vor mehr als vierzig Jahren abgeschlossen wurde, weniger günstig wären als die, in deren Genuss künftig die Angehörigen jedes anderen Drittlands kommen können, die sich fünf Jahre lang ununterbrochen rechtmäßig im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats aufgehalten haben. Die Tatsache, dass das Assoziierungsabkommen schon früher abgeschlossen wurde, und das Ziel der Erleichterung des Beitritts der Republik Türkei zur Europäischen Union müssten dazu führen, dass die türkischen Staatsangehörigen, die von den im Assoziierungsabkommen vorgesehenen Rechten Gebrauch gemacht haben, eine Zwischenstellung zwischen Unionsbürgern und Angehörigen von Drittländern einnehmen.“

Diese Überlegung klingt zunächst plausibel. Es hätte aber erörtert werden müssen, ob dieses Ergebnis nicht dadurch sichergestellt ist, dass die Regelungen über die Verfestigung des Aufenthalts, die für Unionsbürger in der Unionsbürgerrichtlinie geregelt sind, nicht auch auf türkische Staatsangehörige übertragbar sind. Ein derartiger Lösungsansatz hätte den Gleichklang der Aufenthaltsrechte türkischer Staatsangehöriger mit dem Aufenthaltsrechten von Unionsbürgern gewährleistet. Hier hätte insbesondere der Art. 15 RL 2004/38/EG in Blick genommen werden können.

Ergebnis

163. Demgemäß schlage ich vor, wie folgt auf die vom Verwaltungsgericht Darmstadt vorgelegten Fragen zu antworten:

Die Rechtsprechung, dass ein türkischer Staatsangehöriger, der als Kind in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats im Rahmen der Familienzusammenführung eingereist ist, sein Aufenthaltsrecht in diesem Staat als Ergänzung des Rechts auf freien Zugang zu jeder Beschäftigung seiner Wahl, das er aus Art. 7 Abs. 1 zweiter Gedankenstrich des Beschlusses Nr. 1/80 ableitet, nur in zwei Fällen verliert, auch wenn er 21 Jahre oder älter ist und nicht mehr von seinen Eltern unterhalten wird, nämlich zum einen unter den in Art. 14 des Beschlusses Nr. 1/80 vorgesehenen Voraussetzungen oder zum anderen, wenn er das Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats für einen erheblichen Zeitraum ohne berechtigten Grund verlässt, ist mit Art. 59 des am 23. November 1970 in Brüssel unterzeichneten und im Namen der Gemeinschaft durch die Verordnung (EWG) Nr. 2760/72 des Rates vom 19. September 1972 geschlossenen, gebilligten und bestätigten Zusatzprotokolls vereinbar.

Link zu den Schlussanträgen

http://curia.europa.eu/jurisp/cgi-bin/form.pl?lang=de&newform=newform&Submit=Suchen&alljur=alljur&jurcdj=jurcdj&jurtpi=jurtpi&jurtfp=jurtfp&alldocrec=alldocrec&docj=docj&docor=docor&docop=docop&docav=docav&docsom=docsom&docinf=docinf&alldocnorec=alldocnorec&docnoj=docnoj&docnoor=docnoor&typeord=ALLTYP&allcommjo=allcommjo&affint=affint&affclose=affclose&numaff=C-325%2F05&ddatefs=&mdatefs=&ydatefs=&ddatefe=&mdatefe=&ydatefe=&nomusuel=&domaine=&mots=&resmax=100