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Familienzusammenführungsrichtlinie, Rechtsanwalt Ausländerrecht, RA Oberhäuser - RL 2003/86/EG, Art.

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Anmerkung zur Entscheidung des EuGH, C-540/03 - RL 2003/86/EG, Art. 8 EMRK

Anmerkungen zum Urteil des EuGH vom 27.06.2006, Rs. C-540/03 (E.P. ./. Rat der Europäischen Union) zur Nichtigkeitsklage des Europäischen Parlaments gegen einzelne Vorschriften der Familienzusammenführungsrichtlinie

 

Entscheidung des EuGH über die Nichtigkeitsklage des Europäischen Parlaments gegen Vorschriften der Familienzusammenführungsrichtlinie

Mit seiner Entscheidung vom 27.06.2006 hat der EuGH in zurückhaltender, zum Teil restriktiver und partiell unverständlicher Weise Stellung zu drei Vorschriften der Familienzusammenführungs-RL (RL 2003/86/EG des Rates vom 22.09.2003 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung; ABl. L 251, S. 12; im Folgenden: RL) bezogen. Er betont insbesondere die Zulässigkeit, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber den Mitgliedstaaten einen Ermessensspielraum belässt und äußert sich nicht zu der von der Generalanwältin Kokott hat in ihren Schlussanträgen vom 08.09.2005 verneinten Frage, ob nur einzelne Bestimmungen der RL für nichtig erklärt werden können, oder ob, wenn einzelne Regelungen eines Kompromisses nichtig sind, nicht die ganze RL nichtig wird. Der EuGH geht hierauf nicht ein, da er die angefochtenen Regelungen ohnehin für rechtmäßig und die Klage daher für unbegründet hält. Im Einzelnen enthält die Entscheidung indes wesentliche Hinweise zur Bedeutung der Regelungen der Richtlinie und in ihnen enthaltenen Einschränkungen, auch mit Auswirkungen auf das nationale AufenthG.


EuGH als Wahrer der Grundrechte der EMRK

Ausdrücklich betont der EuGH, dass die Grundrechte, wie sie in der EMRK gewährleistet sind und sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten als allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts ergeben, integraler Bestandteil der allgemeinen Rechtsgrundsätze sind, deren Wahrung der Gerichtshof zu sichern hat (Rz. 35 ff., siehe auch Rz. 38). Dies folgt auch aus Art. 6 Abs. 2 EU und beinhaltet ferner die Berücksichtigung sonstiger völkerrechtlicher Instrumente, die dem Schutz der Menschenrechte dienen, wie der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte und das Übereinkommen über die Rechte der Kinder (Rz. 37).

Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze hält der EuGH die angefochtenen Bestimmungen für zulässig.


Vereinbarkeit des Beschränkungen des Familiennachzugs von Kindern in der Familienzusammenführungsrichtlinie mit Art. 8 EMRK

Möglichkeit der Einschränkung des Nachzugs von Kindern über zwölf Jahre, Art. 4 Abs. 1 letzter Unterabsatz der RL

Wiewohl Art. 8 EMRK in seiner auch für den EuGH maßgeblichen Auslegung durch den EGMR (Rz. 54 ff) für die Mitgliedsstaaten positive Verpflichtungen erzeugen kann, einer Person die Einreise in ein Land, in dem ihre nahen Verwandten leben, zu gestatten, so behalten die Mitgliedsstaaten hierbei doch einen gewissen Ermessensspielraum (Rz. 53 f.). Denn auch nach der Rechtsprechung des EGMR ist für die Auslegung von Art. 8 EMRK eine Gesamtwürdigung erforderlich und hierbei das Alter des betreffenden Kindes, seine Situation im Herkunftsland und der Grad seiner Abhängigkeit von Verwandten zu berücksichtigen (Rz. 56). Gleiches ergibt sich aus dem Übereinkommen über die Rechte des Kindes und – so der EuGH – aus den Art. 7 und 24 der Grundrechtscharta, auf die in den Begründungserwägungen der RL Bezug genommen wird (Rz. 57 f) und auf die der EuGH erstmals Bezug nimmt. Sodann führt er in Rz. 59 aus:

“Diese verschiedenen Texte unterstreichen die Bedeutung des Familienlebens für das Kind und empfehlen den Staaten die Berücksichtigung des Kindeswohls, sie begründen aber für die Mitglieder einer Familie kein subjektives Recht auf Aufnahme im Hoheitsgebiet eines Staates und lassen sich nicht dahin auslegen, dass den Staaten bei der Prüfung von Anträgen auf Familienzusammenführung kein Ermessensspielraum verbliebe.“

Dies ist eine der Bruchstellen der Entscheidung. Zwar mag man dem EuGH noch darin zustimmen, dass das Ziel der Integration der Kinder eines der in Art. 8 Abs. 2 EMRK genannten rechtmäßigen Ziele sein kann, die in eine Abwägung einzustellen sein können. Nicht mehr verständlich ist hingegen die Formulierung, den Staaten sei die Berücksichtigung des Kindeswohls „empfohlen“ (Rz. 59). Art. 24 Abs. 2 der Grundrechtscharta verpflichtet ausdrücklich zur vorrangigen Berücksichtigung des Kindeswohls, auch wenn das nur „eine vorrangige Erwägung“ sein soll, also andere vorrangige Erwägungen noch denkbar sind. Das Hervorheben des Wohls des Kindes in der Grundrechtscharta hätte also zumindest einer Erwähnung durch den EuGH bedurft, jedenfalls aber einer Klarstellung, dass eben grundsätzlich von einem Vorrang des Kindeswohls auszugehen ist und nur in Ausnahmefällen der Nachzug versagt werden darf. So wird im Übrigen auch Art. 5 Abs. 5 der RL zu lesen sein, da es die Bedeutung des Kindeswohls gebietet, andere Belange nicht ohne Weiteres als gleichrangig anzusehen.

Wenigstens stellt der EuGH dann – in den Rz. 64 ff. – das Ziel und die Notwendigkeit einer Rechtfertigung der Einschränkung für den Kindesnachzug heraus. Insbesondere führt er an, dass der Integrationsfähigkeit des Kindes Rechnung getragen und gewährleistet werden soll, dass es die erforderliche Allgemeinbildung und die notwendigen Sprachkenntnisse in der Schule erwerben kann. Es muss sich also vorhersagen lassen, dass das nachzugswillige Kind, wenn auch erst nach einer gewissen Übergangszeit, in der Lage sein wird, einen adäquaten Schulabschluss zu erlangen. Damit dürfte es nicht vereinbar sein, solche Anforderungen bereits für den Zeitpunkt der Einreise aufzustellen, da nur ein Mindestmaß an Integrationsfähigkeit verlangt wird (Rz. 68).

Schwierigkeiten wird Rz. 70 der Entscheidung für die Bundesrepublik insoweit bringen, als in Visaverfahren vom Auswärtigen Amt regelmäßig behauptet wird, die Richtlinie sei durch das AufenthG bereits umgesetzt worden. Dann darf nach dieser Entscheidung von den in §§ 43 ff. AufenthG und der Integrationsverordnung enthaltenen Regelungen nicht mehr zu Lasten der Nachzugswilligen abgewichen werden. Dort findet sich aber keine Regelung für Ausländer, die nicht bereits in Deutschland leben. Mangels einer solchen Regelung existiert also derzeit und auch in Zukunft kein Integrationsbegriff, der für den Nachzug herangezogen werden könnte, so dass diese Einschränkung in Deutschland keine Anwendung finden kann.

Auch der Einwand des EuGH, die Altersgrenze stelle keine verbotene Diskriminierung im Sinne von Art. 14 EMRK dar (Rz. 74), kann nicht überzeugen. Der EuGH stellt – ohne nähere Erläuterung – darauf ab, dass es beim Nachzug von über Zwölfjährigen um solche Kinder geht, die „bereits über einen verhältnismäßig langen Zielraum ohne (ihre) Familienmitglieder in einem Drittstaat gelebt“ haben, weshalb eine Integration zu größeren Schwierigkeiten führen könne. Man mag dem für die beschriebene Gruppe zustimmen. Dies gilt jedoch keineswegs für alle Kinder, die unter diese Regelung fallen sollen. Es ist, gerade im Hinblick auf die Voraussetzungen, die der Elternteil, zu dem der Nachzug stattfinden soll, aufzuweisen hat, wohl nicht selten, dass eine getrennte Einreise erfolgen muss. Einerseits Wartezeiten für den Nachweis an die Aufenthaltsverfestigung des Familienmitglieds vorzuschreiben und andererseits mit der hieraus resultierenden langen Trennung zu Lasten des nachzugswilligen Kindes zu argumentieren, ist – deutlich gesagt – willkürlich. Der EuGH mildert diese Kritik zwar an anderer Stelle (Rz. 87) durch den Verweis auf Art. 17 der RL etwas ab, überzeugend ist dies aber nicht, da das Berufen auf eine Wartefrist gerade keine Ablehnung eines Antrags und somit Art. 17 der RL dem Wortlaut nach nicht einschlägig ist. Aber der Wortlaut einer RL ist, wie nachfolgend erkennbar wird, für den EuGH auch nicht das Maß aller Dinge oder die Grenze der Möglichkeit einer Auslegung.

Art. 4 Abs. 6 der RL soll, anders als der Wortlaut nahe legt, so zu verstehen sein, dass ein Kindesnachzug auch für über 15-jährige möglich ist, dann aber nicht unter die Bestimmungen der RL fällt (Rz. 86).

Diese Klarstellung ist zu begrüßen, lässt sie sich der RL doch nicht entnehmen und verpflichtet die nationalen Behörden stets dazu, einen Antrag auf Zuzug von älteren Kindern im Hinblick auf das Kindeswohl und im Bemühen um eine Forderung des Familienlebens zu prüfen (Rz. 88).


Zulässigkeit einer Wartefrist für Ehegatten und deren Vereinbarkeit mit Art. 8 EMRK

Erfreulich klar liest sich hingegen die Interpretation des EuGH zu Art. 8 der RL. Danach soll diese Bestimmung den Mitgliedstaaten einen beschränkten Ermessensspielraum belassen, damit ihnen ermöglicht wird, sich zu vergewissern, dass die Familienzusammenführung unter guten Voraussetzungen stattfindet, also der Zusammenführende so lange im Aufnahmestaat gelebt hat, dass eine stabile Ansiedlung und ein gewisses Integrationsniveau angenommen werden können (Rz. 98). Allerdings darf die Dauer des Aufenthalts des Zusammenführenden nicht das alleinige Kriterium sein, sondern müssen – so der EuGH – nach Art. 17 der RL sämtliche der dort genannten Faktoren berücksichtigt werden, so dass es unzulässig ist, die Wartefrist ohne Berücksichtigung aller einschlägiger Faktoren oder gar mittels einer starren gesetzlichen Regelung zu bestimmen. Und wörtlich führt er aus: „Dass ein Mitgliedstaat diese Faktoren berücksichtigt und dass die Familienzusammenführung um zwei oder gegebenenfalls drei Jahre verzögert werden kann, verstößt daher nicht gegen das Recht auf Achtung des Familienlebens“ (Rz. 98).  So – frei – ausgelegt soll auch Art. 8 der RL gemeinschaftsrechtskonform sein.

Unverständlich wird die Auslegung indes dadurch, dass der EuGH die in Art. 8 S. 2 der RL genannte Fristbestimmung anders versteht, als der Wortlaut nach legt. Dort wird zum einen ausdrücklich auf den Zeitraum zwischen Stellung eines Antrags auf Familienzusammenführung und Erteilung des Aufenthaltstitels an den Familienangehörigen abgestellt. Mag eine Wartefrist zwischen Erteilung des Aufenthaltstitels an den Zusammenführenden und Stellung eines Antrags auf Familienzusammenführung mit der vom EuGH genannten Begründung zulässig sein, so gilt diese Begründung, die allerdings auch die einzige ist, die der EuGH hierzu abgibt, doch nicht für die in Art. 8 S. 2 der RL genannte Wartefrist. Für deren Beginn ist nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift die Stellung eines Antrags auf Familienzusammenführung maßgeblich. Zum anderen ergibt 2 (Jahre Integration des Zusammenführenden) + 3 (Jahre Wartfrist) nach der Lesart des EuGH nicht 5, sondern allenfalls 3. Dies ist nicht nur befremdliche Algebra. Die Generalanwältin hat in ihren Schlussanträgen insoweit – offenbar zu Recht – bemängelt, dass die Formulierung zumindest missverständlich ist, schon weil die nicht erwähnte Berücksichtigung von Härtefällen das Risiko von Menschenrechtsverletzungen erhöht. Mit der Auslegung durch den EuGH wird diese Kritik gleichsam unterstrichen.

Mit dieser vom EuGH gefundenen Auslegung ist im Übrigen § 30 Abs. 1 Nr. 3 AufenthG nicht vereinbar. In geeigneten Fällen sollte, da die Begründung der Entscheidung des EuGH keine unmittelbare Bindungswirkung entfaltet, die Frage nach der Zulässigkeit der nationalen Fristbestimmung dem EuGH zur weiteren Konkretisierung vorgelegt werden.


Kein Einfluss auf günstigere Bestimmungen der Europäischen Sozialcharta sowie anderer Abkommen durch die Familienzusammenführungsrichtlinie

Unberührt bleiben nach Ansicht des EuGH die günstigeren Bestimmungen der Europäischen Sozialcharta vom 18. Oktober 1961, der geänderten Europäischen Sozialcharta vom 3. Mai 1987 und des Europäischen Übereinkommens über die Rechtsstellung der Wanderarbeitnehmer vom 24. November 1977 sowie der bilateralen und multilateralen Übereinkünfte zwischen der Gemeinschaft oder zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einerseits und Drittländern andererseits.

Allerdings weist die Generalanwältin darauf hin, dass diese Übereinkommen, selbst wenn sie anwendbar wären, vom EGMR noch nie für die Auslegung und Anwendung der EMRK herangezogen wurden (Rz. 73 ff).

Auf den Einwand der Generalanwältin, mangels erneuter Anhörung des Parlaments vor Verabschiedung der – gegenüber der Beratung – geänderten Richtlinie sei diese unter Verletzung der anzuwendenden Verfahrensvorschriften zu Stande gekommen, geht der EuGH nicht ein. Ein Grund hierfür ist nicht ersichtlich.

Abschließend bleibt die Befürchtung festzuhalten, dass die Entscheidung des EuGH wenig Gutes für die Beratungen zur erneuten Änderung des AufenthG erwarten lässt und bei unkritischer Übernahme zu Missverständnissen geradezu provoziert.


RA Thomas Oberhäuser

Rechtsanwalt für Einbürgerung, Familiennachzug, Visum: Thomas Oberhäuser.

 

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