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Pläne der Europäischen Union für ein elektronisches Ein- und Ausreiseregister

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Antwort der Bundesregierung (Drucksache 18/455 vom 06.02.2014).

Auszüge:

Vorbemerkung:

Die Europäische Kommission hat am 28. Februar 2013 das so genannte smart border package, d. h. Vorschläge für eine umfassende elektronische Grenzüberwachung mithilfe biometrischer Daten vorgelegt. Das Maßnahmenpaket enthält den Plan für ein Ein- und Ausreiseregister (Entry/Exit System, EES), mit dem alle Ein- und Ausreisen von Drittstaatsangehörigen an den EU-Außengrenzen elektronisch erfasst werden sollen, ein Programm für registrierte Reisende (Registered Traveller Programme, RTP), das automatisierte biometrische Grenzkontrollen und schnellere Einreisen für (auf freiwilliger Basis) vorab überprüfte Reisende bringen soll, und hieraus resultierende Änderungen des EU-Grenzkodex.

Mit dem Einreise- und Ausreiseregister sollen das so genannte Außengrenzmanagement und die „Bekämpfung der irregulären Migration“ verbessert werden (vgl. Vorschlag der Europäischen Kommission, Ratsdokument 6928/13). Zur Begründung wird auf eine große Zahl so genannter overstayer in der EU verwiesen, d. h. Drittstaatsangehörige, die legal (mit oder ohne Visum) in die EU eingereist sind und dann über die zulässige Aufenthaltsdauer hinaus ohne Erlaubnis in der EU verbleiben. Die Zahl der irregulär in der EU lebenden Menschen wird von der Europäischen Kommission insgesamt auf 1,9 bis 3,8 Millionen geschätzt, mehrheitlich seien dies overstayer.

Der EU-Plan zur Errichtung eines EES wird aus unterschiedlichen Perspektiven kritisch gesehen. So ist erstens fraglich, ob sich irreguläre Einwanderung durch eine umfassende (biometrische) Datenerfassung und Datensammlung tatsächlich wirksam verhindern oder beenden lässt. Zwar wird zumindest annäherungsweise die Zahl der overstayer bekannt werden, doch nicht jede Überschreitung der ursprünglich eingeräumten Aufenthaltsdauer weist zwingend auf einen irregulären Aufenthalt hin. Wer bereits mit dem Ziel einreist, ohne Aufenthaltstitel in der EU verbleiben zu wollen, wird untertauchen und für die Behörden trotz entsprechender Warnmeldung des EES nicht erreichbar sein. Zweitens drohen enorme Kosten des technologischen Großprojekts (die Gesamtkosten für EES und RTP belaufen sich nach der ersten Kommissionsplanung auf 1,1 Mrd. Euro), die sich vor dem Hintergrund der Erfahrungen etwa mit dem Schengener Informationssystem SIS II bei entsprechenden technischen Problemen noch vervielfachen könnten. Drittens plädiert nach Kenntnis der Fragesteller eine Mehrheit der Mitgliedstaaten dafür, die Daten des EES von Beginn an auch den Strafverfolgungsbehörden zugänglich zu machen; andernfalls stünden Kosten und Nutzen des Systems in keinem angemessenen Verhältnis. Hierdurch aber würden alle in die EU reisenden Drittstaatsangehörigen unter den Pauschalverdacht schwerer oder terroristischer Gewalttaten gestellt, der angeblich ihre anlasslose biometrische Totalerfassung rechtfertigen können soll. Die Europäische Kommission will die Frage des Zugangs der Strafverfolgungsbehörden erst nach einer zweijährigen Testphase entscheiden, doch es steht zu befürchten, dass die einmal teuer installierte Technik später auf jeden Fall auch für andere als die ursprünglich vorgegebenen Zwecke genutzt werden wird.

Auffassungen der Bundesregierung:

Kosten:

Ursprünglich waren für die Entwicklung des SIS II 14,55 Mio. Euro im EU-Haushalt vorgesehen. Nach Angaben der Europäischen Kommission beliefen sich die Mittelbindungen für das Projekt SIS II seit dem Jahr 2002 bis Ende Juni 2013 auf 171 699 692 Euro. Die entsprechenden Verträge umfassen Durchführbarkeitsstudien, die Entwicklung des zentralen SIS II, Unterstützung und Qualitätssicherung, das SIS-II-Netz, die Vorbereitung des Betriebsmanagements, Sicherheit, Kommunikation, Ausgaben für Dienstreisen der Sachverständigen und die Aufklärungskampagne.

Aus Sicht der Bundesregierung führten folgende Probleme zur Kostensteigerung:

  • Der gewählte technische Ansatz war aufgrund der erheblichen Projektverzögerungen veraltet, was ständige Nachbesserungen in der Entwicklung erforderte.
  • Der gewählte technische Ansatz war zu komplex und nicht, wie ursprünglich gefordert, erweiterbar (skalierbar). Damit konnte die Systementwicklung nicht mit den tatsächlichen Anforderungen mithalten.
  • Der Vertragsnehmer hatte offensichtlich Probleme, die von ihm ausgewählten technischen Produkte zu beherrschen (z. B.: Datenbank Oracle, Middleware Bea Weblogic).

Zur Überziehung der Aufenthaltsdauer:

Bei der Warnmeldung nach Artikel 10 Absatz 2 des EES-Verordnungsentwurfs (EES-VO-E) handelt es sich nach dem Verständnis der Bundesregierung um eine widerlegbare Vermutung. Für den Fall, dass der Drittstaatsangehörige nachweisen kann, dass er durch ein unvorhersehbares, ernstes Ereignis gezwungen war, die zulässige Aufenthaltsdauer zu überziehen, sieht Artikel 21 Absatz 2 EES-VO-E vor, dass die in Artikel 10 Absatz 2 EES-VO-E genannten Daten (Warnmeldung) unverzüglich zu löschen sind.
Im Übrigen sieht Artikel 33 Absatz 1 des Visakodexes die Verlängerung eines Kurzzeitvisums für den Fall vor, dass der Betroffene aus Gründen höherer Gewalt oder aus humanitären Gründen an einer rechtzeitigen Ausreise gehindert ist. Eine Verlängerungsmöglichkeit besteht gemäß Artikel 33 Absatz 2 des Visakodexes ferner, wenn schwerwiegende persönliche Gründe eine Verlängerung rechtfertigen.
Für visumfreie Drittstaatsangehörige sieht Artikel 20 Absatz 2 des Schengener Durchführungsübereinkommens (SDÜ) die Möglichkeit vor, dass die Mitgliedstaaten den Aufenthalt des Drittstaatsangehörigen in ihrem Hoheitsgebiet in Ausnahmefällen über den Zeitraum von 90 Tagen hinaus verlängern können. Die Bundesregierung wird sich in den Verhandlungen dafür einsetzen, dass auch in diesen Fällen ein fehlerhafter Eintrag stets schnell und in einem unbürokratischen Verfahren korrigiert werden kann.
Auch die Erteilung eines Aufenthaltstitels für einen längerfristigen Aufenthalt auf der Grundlage des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG) ist grundsätzlich möglich, wenn die entsprechenden gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind.
Für den Fall, dass der Drittstaatsangehörige zwischenzeitlich eine Aufenthaltsberechtigung erworben hat, sieht Artikel 21 Absatz 2 EES-VO-E ebenfalls vor, dass die in Artikel 10 Absatz 2 EES-VO-E genannten Daten unverzüglich zu löschen sind.

Nationales Ein-/Ausreisesystem:

Nach Kenntnis der Bundesregierung verfügen folgende 14 Mitgliedstaaten über ein nationales Ein-/Ausreisesystem:
Finnland, Estland, Spanien, Lettland, Litauen, Polen, Slowakei, Ungarn, Rumänien, Bulgarien, Zypern, Portugal, Malta und das Vereinigte Königreich.

Automatisierte Grenzkontrollen:

Circa zwei Drittel der Außengrenzübertritte erfolgen durch Unionsbürgerinnen und Unionsbürger. Die Einführung automatisierter Grenzkontrollsysteme mit der Möglichkeit zur (freiwilligen) Nutzung für Staatsangehörige der EU, des EWR und der Schweiz ist mit Blick auf die steigenden Passagierzahlen und die begrenzten Personalressourcen im Bereich der Grenzkontrolle ein wichtiges Instrument zur Unterstützung der eingesetzten Beamten. Die Nutzung automatisierter Grenzkontrollen kann insgesamt erheblich zur Beschleunigung der Grenzabfertigung beitragen.
Mehrere Schengenstaaten nutzen bereits Systeme automatisierter Grenzkontrolle. In Deutschland werden mit dem Aufbau des EasyPASS-Systems an den fünf passagierstärksten Flughäfen Frankfurt am Main, Düsseldorf, Hamburg, München und später auch Berlin in den Jahren 2014 und 2015 rund 100 eGates eingerichtet, die dem höheren Fluggastaufkommen Rechnung tragen.




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