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Niederlassungsfreiheit, Niederlassungserlaubnis, Ausländer, Zuwanderungsgesetz

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Politik lebt von Schlagwörtern und einprägsamen Formeln. Auch zur Kennzeichnung von Menschen auf Wanderschaft werden aussagekräftige Begriffe gesucht. Anders lässt sich der gewünschte Paradigmenwechsel nicht vorbereiten und vollziehen. Nichts sagt mehr aus über den Stand der Politik und das gesellschaftliche Bewusstsein als die formelhaften Parolen einer Zeit. Allein der Wandel in der Bezeichnung Nichtdeutscher in den letzten 100 Jahren markiert die radikale Wende der Politik. Aus dem ?Fremden? zu Beginn des 20. Jahrhunderts entwickelten die Nazis den ?Fremdarbeiter?, der später ?Zwangsarbeiter? genannt werden sollte. In der sich weltoffen gebenden jungen Bundesrepublik waren ?Fremde? bald verpönt und wurden durch ?Ausländer? ersetzt, die anfangs aber nur in der Erscheinungsform des ?Gastarbeiters? geduldet wurden. Integration war ebenso unerwünscht wie Einbürgerung. Mit offenem Beifall konnte rechnen, wer als Wissenschaftler die Zulassung von Ausländern zum Staatsgebiet als ?Völkermord? bezeichnete oder als Ministerpräsident ankündigte: ?Kein Türke kommt mir mehr ins Land.?

Dies war die Zeit, als der Berliner Oberverwaltungsrichter Fritz Franz das Niederlassungsrecht für Ausländer mit voller Inländergleichbehandlung forderte. Mehr als 20 Jahre sollte es dauern, bis Bundestag und Bundesrat im Jahre 2004 in seltener Einmütigkeit neben der Aufenthaltserlaubnis die Niederlassungserlaubnis als einzigen Titel zur Kennzeichnung einer fortgeschrittenen Integration und rechtlichen Gleichstellung schufen.

Die Niederlassungserlaubnis stellt jetzt neben der Aufenthaltserlaubnis und dem Visum als den beiden befristeten Aufenthaltstiteln den einzigen unbefristeten dar. Sie löst damit die unbefristete Aufenthaltserlaubnis und die Aufenthaltsberechtigung des Ausländergesetzes 1990 ab. Der Begriff der ?Niederlassung? gehört ursprünglich in die wirtschaftlichen Bereiche der Selbständigen und Freiberufler, die ihren Tätigkeitsschwerpunkt an einem Ort einrichten und sich dort niederlassen. Im Migrationsrecht fristete er ein eher verborgenes Dasein, obwohl er auf der Grundlage einer seit Mitte des 19. Jhdt. bewährten Tradition im Recht der Freizügigkeit an prominenter Stelle (Art. 74 Nr. 4 GG) zur Kennzeichnung der konkurrierenden Zuständigkeit des Bundes für das ?Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer? dient. Dabei wird unter ?Aufenthalt? das bloße ?Verweilen einschließlich der Wohnsitznahme? und unter ?Niederlassung? die ?Begründung einer Erwerbstätigkeit? verstanden (Jarass/Pieroth, GG, 7. Aufl., Art. 74 Rn. 13). Nach Jahrzehnten der Vergessenheit und Bedeutungslosigkeit brachte Fritz Franz das Niederlassungsrecht wieder ans Tageslicht (?Ausländerpolitik im Umbruch??, ZAR 1983, 61) und trug dazu bei, dass der Begriff im Herbst 1984 eine ?Renaissance? erlebte (so Franz, ZAR 1985, 7), als die Fraktion Die Grünen dem Bundestag den Entwurf eines Gesetzes ?über die Niederlassung von Ausländern (Niederlassungsgesetz?) vorlegten (BT-Drs. 10/1356; dazu ZAR 1984, 126).
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Nach erneutem jahrelangem Schlummern haben die Koalitionsfraktionen und die Bundesregierung die ?Niederlassung? im Winter 2001/02 mit ihren Gesetzentwurf zur Zuwanderung (BT-Drs. 14/7387 und 14/7987) wieder zum Leben erweckt und dabei für die Niederlassung die Bedeutung gewählt, die nach der Definition des ?Brockhaus? die allgemeine ist: ?Die Gründung eines Wohnsitzes im Unterschied zum nichtständigen Aufenthaltsort? (17. Aufl., 1971). Dies geschah ebenso absichtlich wie die Umschreibung der Gesamtmaterie als ?Zuwanderung? im Unterschied zur ?Einwanderung?, die dem Bund in die alleinige Zuständigkeit zugewiesen ist (Art. 7 Nr. 3 GG), für die Politik aber in der zusammengesetzten Wortform ?Einwanderungsland? nach wie vor ein Reizwort darzustellen scheint. ?Zuwanderung? lässt anders als ?Einwanderung? die Entscheidung für die deutsche Staatsangehörigkeit offen, und ?Niederlassung? kennzeichnet den auf eine längere Dauer angelegten Aufenthalt, ohne dass damit notwendig eine wirtschaftliche Betätigung verbunden ist. Auch der Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis kann selbständig erwerbstätig oder abhängig beschäftigt sein.

Niederlassungserlaubnis und Aufenthaltserlaubnis bilden kein strenges Stufensystem bis hin zur Einbürgerung. Die Aufenthaltserlaubnis stellt die allgemeine Grundlage für die Niederlassungserlaubnis dar (§ 9 I 1 Nr. 1 AufenthG), die Niederlassungserlaubnis kann aber auch unmittelbar ohne vorherigen Besitz der Aufenthaltserlaubnis erworben werden (§§ 19 , 23 II 1, 38 I 1 Nr. 1 AufenthG). Einen besonderen Ausweisungsschutz vermittelt die Niederlassungserlaubnis allein nicht; ähnlich wie bei der Aufenthaltserlaubnis kommt es zusätzlich auf die Dauer des rechtmäßigen Aufenthalts an (§ 56 I 1 AufenthG). Schließlich baut die Einbürgerung auf einem mehrjährigen rechtmäßigen Aufenthalt und einer hinreichenden Integration auf, ein bestimmter Aufenthaltstitel wird dabei aber nicht verlangt; der Besitz einer Niederlassungserlaubnis allein gewährt keine bevorzugte Behandlung (§§ 8-13 StAG). Dennoch markiert die Niederlassungserlaubnis einen besonderen formellen Grad der Verfestigung des Aufenthalts aufgrund fortgeschrittener Integration.

Die Niederlassungserlaubnis bringt eine fortgeschrittene Integration zum Ausdruck und zeichnet sich durch mehrere besondere Merkmale aus: (1) Grundsätzlich besteht auf sie ein Rechtsanspruch. (2) Sie ist unbefristet und grundsätzlich nicht beschränkbar. (3) Sie berechtigt zu jeder Art von Erwerbstätigkeit. Damit unterscheidet sie sich in Voraussetzungen und Rechtsinhalt erheblich von der unbefristeten Aufenthaltserlaubnis und der Aufenthaltsberechtigung des AuslG 1990.

Diese Konstruktion ist gewiss noch weiter verbesserungsfähig. Auch Fritz Franz wäre damit nicht endgültig zufrieden. Hätte er seinen 80. Geburtstag am 27. Februar dieses Jahres noch erlebt, wäre aber ganz bestimmt sein verschmitztes Lächeln zum Ausbruch gekommen, das er noch bei der Übergabe der Festschrift für Fritz Franz und Gert Müller ?Vom Ausländer zum Bürger? in der Katholischen Akademie in Stuttgart-Hohenheim zeigen konnte (Hrsg. Barwig, Brinkmann, Huber, Lörcher, Schumacher).





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