Einführung (Kommentierung)

I. Entstehungsgeschichte
II. Allgemeines
III. Einreise- und Ausreisekontrolle
IV. Grenzübertritt und Einreise

> End

I. Entstehungsgeschichte

1

Die Vorschrift entsprach in vollem Umfang dem Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 07.02.2003 (Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Zuwanderungsgesetz - BT-Drucks. 15/420 v. 07.02.2003).

Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Zuwanderungsgesetz - BT-Drucks. 15/420 v. 07.02.2003 (911.04 kB)

II. Allgemeines

2

Während in Abs. 1 die Verpflichtungen an der Grenze und bei der Einreise bestimmt sind, ist in Abs. 2 das Verhältnis zwischen Grenzübertritt und Einreise beschrieben. Die Zeitpunkte von Grenzübertritt sowie Ein- und Ausreise haben ausländerrechtlich wie strafrechtliche Bedeutung. Die Maßnahmen der Zurückweisung und Zurückschiebung (§§ 15, 57 AufenthG) unterscheiden sich danach, ob der Ausländer bereits eingereist ist. Die Straftat nach § 95 Abs. 1 Nr. 3 AufenthG setzt ebenso wie die Ordnungswidrigkeit nach § 98 Abs. 2 Nr. 3 AufenthG die Einreise voraus, und die Strafvorschriften des § 95 Abs. 1 Nr. 1 und 2 AufenthG stellen auf den Aufenthalt im Bundesgebiet, also ebenfalls auf die Zeit nach der Einreise ab, während § 98 Abs. 3 Nr. 2 AufenthG die Umgehung der Grenzkontrolle ohne Rücksicht darauf, wo sie stattfindet, ahndet.

III. Einreise- und Ausreisekontrolle

3

Abs. 1 regelt den Grenzübertritt, d.h. die Ein- und Ausreiseformalitäten an den Staatsgrenzen der Bundesrepublik Deutschland. Die Frage der Modalitäten des Grenzübertritts ist wesentlich von der Einstufung der Staatsgrenzen als (Schengen-)Binnengrenze oder (Schengen-)Außengrenze abhängig. Die Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.3.2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex – Abl. L 105 vom 13.4.2006, S. 1 ff. – kurz: SGK)

Schengener Grenzkodex (1.86 MB)

regelt gemeinschaftsrechtlich verbindlich die wesentlichen Fragen für das Grenzregime (ausführlich Westphal/Stoppa, Ausländerrecht für die Polizei, 3. Aufl., S. 452 f.). Grenzkontrollen finden an den (Schengen-)Außengrenzen statt, wobei die Grenzbehörde insbesondere die Einreisevoraussetzungen für einen Kurzaufenthalt nach Art. 5 SGK überprüfen und das Kontrollverfahren nach Art. 6 SGK anwenden sowie nach Art. 10 Abs. 1 Satz 1 SGK die Reisedokumente von Drittausländern systematisch abstempeln. Eine Einstufung einer Staatsgrenze als (Schengen-)Außengrenze ist wegen der uneinheitlichen Geltung des SGK in den Mitgliedstaaten schwierig. So sind Grenzübertritte nach Irland, Großbritannien und Dänemark (Schengen-)Außengrenzen, obwohl es sich um EU-Mitgliedstaaten handelt. Bei den Grenzen zu den Beitrittsstaaten von 2007, Bulgarien und Rumänien, handelt es sich um (Schengen-) Binnengrenzen (nach Art. 17 Abs. 1 SKG gemeinsame Landgrenzen), obwohl weiterhin Grenzkontrollen stattfinden. Denn nach Art. 4 Abs. 1 der Beitrittsakte Bulgarien/Rumänien i.V.m. Anhang I ist Art. 2 Abs. 1 SDÜ (jetzt: Art. 20 SGK), der den Wegfall der Binnengrenzkontrollen regelt, vorläufig nicht anzuwenden. Für die Beitrittsstaaten aus der ersten Beitrittsrunde (1.5.2004) finden die Übergangsregelungen - mit Ausnahme Zyperns - keine Anwendung mehr.

4

Besonders problematisch sind EU-Außengrenzen, die zugleich (Schengen-)Binnengrenzen sind. So findet der SGK und das SDÜ in den EWR-Staaten Norwegen und Island Anwendung, ohne dass diese der EU beigetreten sind. Da die Außengrenzkontrollen aber bereits in den EWR-Staaten erfolgen, werden diese EU-Außengrenzen als (Schengen-)Binnengrenzen behandelt. Der Grenzübertritt darf ausnahmsweise außerhalb einer zugelassenen Grenzübertrittsstelle erfolgen, wenn dies durch Rechtsvorschrift oder zwischenstaatliche Vereinbarung zugelassen wird. Eine wichtige Ausnahme regelt Art. 20 SGK, wonach die Binnengrenzen unabhängig von der Staatsangehörigkeit der betreffenden Personen an jeder Stelle ohne Personenkontrollen überschritten werden dürfen (es finden keine Grenzkontrollen mehr statt; Ausnahmeregelungen finden sich in Art. 21 SGK); Ausnahmeregelungen im Hinblick auf die Wiedereinführung der Grenzkontrollen finden sich in Art. 23 ff. SGK (s. nachfolgend Rn 5).

Weitere Ausnahmen ergeben sich aus Art. 4 Abs. 2 SGK, Art. 61 Aba. 3 BPolG (Grenzerlaubnis) und aus zwischenstaatlichen Vereinbarungen sowie völkerrechtlichen Verträgen, z.B. mit der Schweiz:
Abkommen zwischen der Europäischen Union, der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstandes (ABlEU L 53/52 v. 27.02.2008.

Der Beitritt der Schweiz zum Schengenraum (7.27 MB)

Der Rat für Justiz und Inneres hatte in seiner Sitzung am 27.11.2008 die „Schengenreife“ der Schweizerischen Eidgenossenschaft beschlossen (ABlEU L 327/15 v. 05.12.2008). Nach dem Beschluss des Rates 2008/903/EG über die vollständige Anwendung der Bestimmungen des Schengener-Besitzstandes in der Schweiz wurden die Personenkontrollen an den Landgrenzen mit Wirkung vom 12.12.2008 und an den Luftgrenzen vom 29.12.2009 abgeschafft.

5

Ausländer sind zur Einreise grundsätzlich nur an den zugelassenen Übergangsstellen (Zulassung durch BMI nach § 61 Abs. 1 BPolG) und zu den festgesetzten Verkehrsstunden (Bundespolizeidirektionen) berechtigt. Nach der Legaldefinition des Art. 2 Nr. 8 SGK ist eine „Grenzübergangsstelle“ ein von den zuständigen Behörden für das Überschreiten der Außengrenzen zugelassener Ort des Grenzübertritts. Eine Liste der für das Überschreiten der (Schengen-)Außengrenzen zulässigen Grenzübergangsstellen ist auf EU-Ebene in einer Liste veröffentlicht worden (ABlEU C 247 vom. 13.10.2006, S. 25).

Meldung zu Art. 34 SGK - Liste der Grenzübergangsstellen

Unscharf ist indes die Formulierung des Art. 28 SGK, der bei Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen die entsprechende Anwendung (mutatis mutandis) des Titels II des SGK mit den dort enthaltenen einschlägigen Bestimmungen vorsieht. An sich müsste bei Wiedereinführung der Grenzkontrollen die Pflicht für die Reisenden bestehen, die nunmehr zugelassenen Grenzübertrittsstellen zu nutzen. Die zugelassenen Grenzübergangsstellen müssten jedoch im Bundesanzeiger veröffentlicht werden und nach Art. 24 SGK den anderen Mitgliedstaaten sowie der Kommission mitgeteilt werden. Wenn Deutschland eine Grenzübergangsstelle einrichten will, muss § 61 BPolG beachtet werden.
Nach der Auffassung der Europäischen Kommission sind die derzeit parktizierten Minusmaßnahmen (temporäre Wiedereinführung der Grenzkontrollen - wie z.B. anlässlich der WM 2006, des G8-Gipfels in Heiligendamm und der EM 2008 sowie anlässlich von Maßnahmen gegen den islamischen Terrorismus - lediglich an Grenzabschnitten) zulässig. Die dann eingerichteten Kontrollen finden nicht an "zugelassenen" Grenzübergangsstellen statt, so dass sich die Maßnahmen an diesen Kontrollstellen, also die relevanten Vorschriften aus Titel II des SGK, an den Gründen der Wiedereinführung orientieren. Damit findet keine systematische Kontrolle aller Reisenden statt, keine Abstempelung der Grenzübertrittspapiere und auch keine vollumfängliche Zurückweisung von Personen sowie keine Rückbeförderungspflicht von Beförderungsunternehmen (vgl. dazu Nr. 13.1.3.1 AVwV-AufenthG, die insoweit von der vollständigen Wiedereinführung von Grenzkontrollen ausgeht). Siehe hierzu auch zu den Auswirkungen auf die Zurückweisungsmöglichkeit nach § 15 AufenthG (§ 15 AufenthG, Rn. 2). Entscheidungen über die Einreiseverweigerung dürfen nur für die Gründe im Zusammenhang mit der Wiedereinführung der Grenzkontrollen getroffen werden. Auch darf die Europäische Grenzschutzagentur (Frontex) nicht im Rahmen dieser Kontrollen mit einbezogen werden, weil das Mandat auf die Außengrenzen beschränkt ist. Auszug aus dem Bericht der Kommission v. 13.10.2010 KOM(2010)554, Nr. 5.2:

"5.2. ANWENDBARE VORSCHRIFTEN
Gemäß Artikel 28 finden bei Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen die einschlägigen Bestimmungen des Titels II entsprechend Anwendung. Es wurden keine weitere Vorgaben gemacht, damit die Mitgliedstaaten bei der Wiedereinführung von Kontrollen flexibel und verhältnismäßig auf die jeweilige Bedrohung reagieren können. Die Maßnahmen dürfen nicht über das zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit des betreffenden Mitgliedstaats erforderliche Maß hinausgehen. Je nach Bedrohungslage muss nicht zwangsläufig jedermann an den Grenzen kontrolliert werden. Die Kontrollen müssen hinsichtlich ihrer Dauer und räumlichen Ausdehnung verhältnismäßig sein und auf einer Risikoanalyse und konkreten nachrichtendienstlichen Erkenntnissen beruhen und sie dürfen nur zu dem Zweck durchgeführt werden, der ausschlaggebend für ihre Wiedereinführung war. Die Mitgliedstaaten können auch bestimmen, inwieweit die Wiedereinführung einer Überwachung der Grenze erforderlich ist. Die Einreise darf nur aus Gründen verweigert werden, die mit der Wiedereinführung der Grenzkontrollen zusammenhängen. Das Standardformular in Teil B von Anhang V des Kodex gilt nicht für EU-Bürger, da diesen die Einreise nur aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit und vorbehaltlich der in der Richtlinie 2004/38/EG11 vorgesehenen Verfahrensgarantien verweigert werden darf. Wird Drittstaatsangehörigen wegen unerlaubten Aufenthalts die Einreise verweigert, ist das Verfahren gemäß Richtlinie 2008/115/EG einzuleiten. Durch die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen werden aus Binnengrenzen nicht wieder Außengrenzen; bestimmte Vorschriften wie das Abstempeln von Reisepässen (Artikel 10 des Grenzkodex) oder die Haftung der Beförderungsunternehmen finden daher keine Anwendung. Es sei auch daran erinnert, dass für Operationen im Rahmen der Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen die FRONTEX-Agentur nicht in Anspruch genommen werden kann, da sich deren Auftrag auf die Kontrolle der Außengrenzen beschränkt."

Kommissionsbericht über die Anwendung des SGK (Binnengrenzen) v. 13.10.2010

6

Außerdem haben die Personen beim Grenzübertritt zum Zwecke des Identitätsnachweises einen Pass oder Passersatz mitzuführen und auf Aufforderung vorzuzeigen sowie auszuhändigen (§ 13 Abs. 1 Satz 2 AufenthG). Schließlich müssen sie sich der polizeilichen Grenzkontrolle unterziehen. Der Verstoß ist eine Ordnungswidrigkeit nach § 98 Abs. 3 Nr. 3 AufenthG. Von der Passmitführungspflicht (zur Passpflicht § 3 und zu ausweisrechtlichen Pflichten § 48) befreit ist, wer nicht der Passpflicht unterliegt (s. dazu näher § 14 AufenthG). An der Grenze kann u.a. in Härtefällen Angehörigen der EU- und der EWR-Staaten, der Positivstaaten des Anhangs II der EUVisumVO und der Schweiz ein Notreiseausweis als Passersatz für längstens einen Monat ausgestellt werden (§ 13 AufenthV). An den (Schengen-)Binnengrenzen ist keine Ausnahme von der Passmitführungspflicht vorgesehen (zu Pässen u. Ausweisen ausführlich Maor, ZAR 2005, 222). Im Schengen-Raum ist die Passmitführungspflicht nicht ausdrücklich aufgehoben, sondern aufrecht erhalten (Art. 21 Satz 1a SGK; Nr. 5.3.2 AAH-SDÜ); infolge Wegfalls der Binnengrenzkontrollen läuft sie zwar für die Grenzkontrolle ins Leere; gleichwohl ist sie nicht aufgehoben worden. Sie gewährleistet, dass der Ausländer nach seiner Einreise den Pass auf Verlangen auch tatsächlich zeitnah vorlegen kann (ausführlich zu Art. 21 SDÜ: Winkelmann, ZAR 2010, Heft 7, 8; VG Frankfurt, B. v. 9.4.2002 – 1 G 790/02(V), U. v. 21.7.2004 – 1 E 2479/04 – ; so auch Westphal/Stoppa, a.a.O., S. 122, 125; a.A. HessVGH, B. v. 19.11.2003 – 12 TG 2668/03 – InfAuslR 2004, 141). Vgl. hierzu aber die Position der Europäischen Kommission (s. dort § 3 Rn. 6).

> Top

> Nachfolgende Kommentierung