ÜBERHOLT: I. Vorbemerkungen (Kommentierung)

I. Vorbemerkungen

Die Bedeutung des Ausweisdokuments im Wandel
- Vom freizügigkeitseröffnenden Ausweisbesitz zur Verwaltungsformalität -

1. Europäisches Übereinkommen über die Regelung des Personenverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten des Europarates v. 13.12.1957 und zweiseitige Abkommen der BRD

2. RiLi 68/360, 73/148 EWG und 64/221/EWG

3. Rechtsprechung des EuGH

4. Unionsbürgerrichtlinie 2004/38/EG

 

Die Bedeutung des Ausweisdokuments im Wandel
- Vom freizügigkeitseröffnenden Ausweisbesitz zur Verwaltungsformalität -

Das Ausweisdokument war in der Entstehung des Personen/-Freizügigkeitsverkehrs zunächst Grundvoraussetzung für die Inanspruchnahme von Reiserechten und wirtschaftlicher Grenzüberschreitung.

Reiserechte umfassen

• das Recht auf Ausreise
  zum Recht auf Ausreise vgl. Art. 4 Unionsbürgerrichtlinie und vorliegende Kommentierung unter Einführung II.
  Zum Ausreiserecht, das den Besitz erforderlicher Ausweisdokumente implizierte, verhielt sich bereits die Europäische Sozialcharta vom 18.10.1961.
  Diese bestimmte in Artikel 18 ( Recht auf Ausübung einer Erwerbstätigkeit im Hoheitsgebiet der anderen Vertragsparteien) u.a. , um die wirksame Ausübung des Rechtes auf Ausübung einer Erwerbstätigkeit im Hoheitsgebiet jeder anderen Vertragspartei zu gewährleisten, verpflichten sich die Vertragsparteien: das Recht ihrer Staatsangehörigen anzuerkennen, das Land zu verlassen, um im Hoheitsgebiet anderer Vertragsparteien eine Erwerbstätigkeit auszuüben.
  
  
• das Recht auf Einreise in einen anderen Mitgliedstaat.

Positive Verpflichtungen aus diesen Rechten ergeben sich somit für den jeweiligen Herkunftsstaat und den Zielstaat.

1. Europäisches Übereinkommen über die Regelung des Personenverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten des Europarates v. 13.12.1957 und zweiseitige Abkommen der BRD

Erste Regelungen finden sich im EÜPV (Europäisches Übereinkommen über die Regelung des Personenverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten des Europarates v. 13.12.1957) und in zweiseitigen Abkommen der Bundesrepublik Deutschland.

Soweit das EÜPV-Abkommen ratifiziert wurde, sind Vertragsstaaten des EüPV:
Belgien, Frankreich, Deutschland, Griechenland, Italien, Liechtenstein, Luxemburg, Malta, Niederlande, Österreich, Portugal, Schweiz, Slowenien, Spanien, Türkei, Ukraine

Artikel 1

1. Die Staatsangehörigen der Vertragsparteien können ohne Rücksicht darauf, in welchem Staat sie wohnhaft sind, mit einem in der Anlage zum vorliegenden Übereinkommen aufgeführten Dokument über alle Grenzen in das Hoheitsgebiet der anderen Parteien einreisen und von dort ausreisen; die Anlage ist wesentlicher
Bestandteil dieses Übereinkommens.
2. Die in Absatz 1 vorgesehenen Erleichterungen gelten nur für einen Aufenthalt bis zu drei Monaten.
3. Für jeden Aufenthalt von längerer Dauer oder für jede Einreise in das Hoheitsgebiet einer anderen Partei in der Absicht, dort eine Erwerbstätigkeit auszuüben,
kann ein gültiger Reisepass und ein Visum verlangt werden.

Artikel 5

Jede Vertragspartei gestattet dem Inhaber eines Dokumentes, das in der von ihr erstellten und in der Anlage zu diesem Übereinkommen enthaltenen Liste aufgeführt
ist, ohne weiteres die Wiedereinreise in ihr Hoheitsgebiet, auch wenn die Staatsangehörigkeit des Betreffenden strittig ist.

Die für die eigenen Staatsangehörigen zum Übereinkommen gemeldeten zum Grenzübertritt berechtigenden Dokumente knüpfen in einer Vielzahl - für Kurzaufenthalte - nicht an einer Gültigkeit der Ausweispapiere an.

Im Einzelnen sind von den Vertragsparteien zu ihren Ausweisdokumenten aktuell (Stand 20.12.2007/ www.admin.ch) gemeldet:

Belgien

• Gültiger oder seit weniger als 5 Jahren abgelaufener belgischer Reisepass;
• amtliche Identitätskarte;
• Personalausweis, der auch als Meldebescheinigung gilt, ausgestellt von einem belgischen Diplomaten oder Konsular- beamten im Ausland für einen belgischen Staatsangehörigen;
• mit Photographie versehener Identitätsausweis, ausgestellt von einer belgischen Gemeindeverwaltung für ein Kind unter 12 Jahren;
• Identitätsausweis ohne Photographie, ausgestellt von einer belgischen Gemeindeverwaltung für Kinder unter 12 Jahren;
• dieser Ausweis wird nur anerkannt für Kinder, die in Begleitung ihrer Eltern reisen;
• gültige Identitätskarte für Ausländer, aus der die belgische Staatsangehörigkeit des Inhabers hervorsteht, ausgestellt von der zuständigen Behörde des Aufenthaltsstaates für Belgier, die ordnungsgemäß in Frankreich, Luxemburg und der Schweiz wohnhaft sind;
• behelfsmäßiger Personalausweis.

Frankreich

• Gültiger oder seit weniger als fünf Jahren abgelaufener Reisepass der französischen Republik (ein neues Modell wurde am 28. April 1999 in Umlauf gebracht, das alte Modell, das unter gewissen Voraussetzungen noch ausgestellt wird, bleibt weiterhin gültig);
• Gültige amtliche Identitätskarte der Französischen Republik;
• Für drei Monate gültige behelfsmäßige Identitätskarte;
• gültige Identitätskarte für Ausländer, aus der die Staatsangehörigkeit des Inhabers hervorgeht, ausgestellt von der zuständigen Behörde des Aufenthaltsstaates für Franzosen, die ordnungsgemäß in Belgien, Luxemburg und der Schweiz wohnhaft sind.

Bundesrepublik Deutschland

Bezüglich deutscher Dokumente ist die o.g. Quelle fehlerhaft, vgl. Recherche Tilman Schott (www.Tilmann-Schott-Luebeck.de).
Nach der Bekanntmachung des Auswärtigen Amtes vom 18.02.2008 (BGBl. 2008 II, S. 212, vom 26.03.2008) wurde die Liste der Urkunden wie folgt geändert:

• "Gültiger oder seit höchstens einem Jahr ungültig gewordener Reisepass,
• vorläufiger Reisepass,
• Kinderreisepass oder Kinderausweis der Bundesrepublik Deutschland;
• gültiger oder seit höchstens einem Jahr ungültig gewordener amtlicher Personalausweis der Bundesrepublik Deutschland; gültiger vorläufiger Personalausweis der Bundesrepublik Deutschland".

Griechenland

• Gültiger griechischer Reisepass;
• persönliche Identitätskarte.

Italien

• Gültiger Reisepass der Italienischen Republik;
• amtliche Identitätskarte der Italienischen Republik;
• für Kinder: polizeilich visierter, mit Photographie versehener Zivilstandsausweis, ausgestellt von der Gemeindeverwaltung des Geburts- oder des Wohnorts
• persönliche für Staatsbeamte ausgestellte Identitätskarte.

Liechtenstein

• der Reisepass des Fürstentums Liechtenstein;
• der Personalausweis des Fürstentums Liechtenstein.

Luxemburg

• Gültiger oder seit weniger als fünf Jahren abgelaufener Reisepass;
• amtliche Identitätskarte;
• Identitäts- und Reiseausweis für Kinder unter 15 Jahren, ausgestellt von einer luxemburgischen Gemeindeverwaltung;
• gültige Identitätskarte für Ausländer, aus der die luxemburgische Staatsangehörigkeit des Inhabers hervorgeht, ausgestellt von der zuständigen Behörde des Aufenthaltsstaates für Luxemburger, die ordnungsgemäß in Belgien, Frankreich, der Schweiz und Lichtenstein wohnhaft sind.

Malta

• Gültiger maltesischer Reisepass;
• gültige amtliche Identitätskarte.

Niederlande

• Gültiger Pass;
• niederländische Identitätskarte;
• Geschäftspass;
• Diplomatenpass;
• Dienstpass;
• Passierschein;
• behelfsmäßiger Pass;

Österreich

• Gültiger oder seit weniger als fünf Jahren abgelaufener Reisepass;
• amtlicher Personalausweis;
• Kinderausweis

Portugal

• Gültiger oder seit weniger als 5 Jahren abgelaufener Reisepass;
• Gültige nationale Identitätskarte;
• Gültiger Kollektivausweis für Reisegesellschaften.

Schweiz

• Gültiger oder seit weniger als fünf Jahren abgelaufener Schweizerpass;
• gültige schweizerische Identitätskarte, ausgestellt durch eine Kantons- oder Gemeindebehörde;
• für Kinder unter fünfzehn Jahren, die weder Pass noch Identitätskarte besitzen: Kinderausweis, ausgestellt durch eine Kantonsbehörde.

Slowenien

• Gültiger Reisepass
• Gültiger Diplomatenpass
• Gültiger Dienstpass

Spanien

• Gültiger oder seit weniger als fünf Jahren abgelaufener Reisepass;
• gültige Identitätskarte;
• für Jugendliche unter 18 Jahren die gültige Identitätskarte mit beilgelegter Bewilligung der Person, welche die elterliche Gewalt wahrnimmt, wobei diese Bewilligung vor einem Zentralkommissariat der Polizei, einem Untersuchungsrichter, einem Notar, einem Bürgermeister oder dem Kommandanten eines Postens der Zivilgarde abgegeben worden sein muss.

Bezogen auf die Türkei ist das Abkommen von Deutschland einseitig suspendiert wegen der Visapflicht gem. VO 539/2001/EG.
Im Hinblick auf die Ukraine hat Deutschland die Anwendung des Übk ebenfalls aufgrund der Visapflicht nach VO (EG) 539/2001 gem. Art. 7 EÜPV suspendiert (BGBl. 2007 II 263), in diesem Fall liegt gem. Art. 7 II EÜPV beiderseitige Suspendierung vor (vgl. www.www.Tilmann-Schott-Luebeck.de).

Zur Türkei findet sich eine temporären Suspendierung schon in einer früheren Erklärung der Bundesrepublik Deutschland (in Kraft 10.07.1980), mit der dem 1980 aufgetretenen massiven Asylmissbrauch Rechnung getragen wurde, wörtlich:

„Declaration contained in a Note Verbale of the Permanent Representation, dated 9 July 1980, registered at the Secretariat General on 10 July 1980 - Or. Fr.
The Federal Republic of Germany and Turkey are parties to the European Agreement of 13 December 1957 on Regulations governing the Movement of Persons between Member States of the Council of Europe. By a Declaration, Turkey has suspended application of this Agreement in accordance with Article 7 thereof.
However, the Federal Republic of Germany has the honour of notifying the Council of Europe Secretariat of the following:
The Federal Republic of Germany has decided to introduce a general obligation for Turkish nationals to obtain a visa as from 5 October 1980.
The 1953 Germano-Turkish agreement on visas has been terminated.
This step was considered necessary for reasons of "ordre public". The number of Turkish nationals crossing the frontier of the Federal Republic of Germany with the intention of circumventing residence and domicile regulations by abusing the right to asylum increased extremely sharply in the first few months of 1980. Closer supervision of entry into the territory of the Federal Republic of Germany is therefore essential. After a period of three years the Federal Republic of Germany will reconsider whether it is still necessary to make visas compulsory for Turkish nationals.“

Nach zweiseitigen Abkommen der Bundesrepublik Deutschland mit den Staaten Liechtenstein, Monaco und der Schweiz berechtigte der amtliche Personalausweis ohne Rücksicht auf die Dauer des Aufenthalts zur Einreise, gleiches galt für Staatsangehörige Österreichs eingeschränkt auf Aufenthalte ohne Aufnahme einer Erwerbstätigkeit.

2. RiLi 68/360, 73/148 EWG und 64/221/EWG

Das „gültige“ Ausweisdokument - Grundvoraussetzung für den wirtschaftlichen Freizügigkeitsverkehr -

An die durch die Unionsbürgerrichtlinie abgelösten Richtlinien für Arbeitnehmer und den Bereich der Niederlassung und Dienstleistung geltenden Regelungen knüpft auch die aktuelle Rechtslage grundsätzlich an.

So regelte bereits die Richtlinie 68/360/EWG des Rates vom 15. Oktober 1968 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen innerhalb der Gemeinschaft

Artikel 2
(1) Die Mitgliedstaaten gestatten den in Artikel 1 genannten Staatsangehörigen die Ausreise aus ihrem Hoheitsgebiet, damit sie im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats eine Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis aufnehmen und ausüben können. Um von diesem Ausreiserecht Gebrauch machen zu können, bedarf es lediglich der Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses. Die Familienangehörigen genießen dasselbe Recht wie der Staatsangehörige, von dem sie dieses Recht herleiten.
(2) Die Mitgliedstaaten erteilen und verlängern ihren Staatsangehörigen gemäß ihren Rechtsvorschriften einen Personalausweis oder einen Reisepass, der insbesondere ihre Staatsangehörigkeit angibt
(3) Der Reisepass muss zumindest für alle Mitgliedstaaten und die unmittelbar zwischen den Mitgliedstaaten liegenden Durchreiseländer gelten. Ist die Ausreise nur mit dem Reisepass statthaft, so muss dieser mindestens fünf Jahre gültig sein.

Artikel 3
(1) Die Mitgliedstaaten gestatten den in Artikel 1 genannten Personen bei Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses die Einreise in ihr Hoheitsgebiet.

Richtlinie 73/148/EWG des Rates vom 21. Mai 1973 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten innerhalb der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs

Artikel 2
(1) Die Mitgliedstaaten gestatten den in Artikel 1 genannten Personen die Ausreise aus ihrem Hoheitsgebiet. Um von diesem Ausreiserecht Gebrauch machen zu können, bedarf es lediglich der Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses. Die Familienangehörigen genießen dasselbe Recht wie der Staatsangehörige, von dem sie dieses Recht herleiten.
(2) Die Mitgliedstaaten erteilen oder verlängern ihren Staatsangehörigen gemäß ihren Rechtsvorschriften einen Personalausweis oder einen Reisepass, der insbesondere ihre Staatsangehörigkeit angibt.
(3) Der Reisepass muss zumindest für alle Mitgliedstaaten und die unmittelbar zwischen ihnen liegenden Durchreiseländer gelten. Ist die Ausreise nur mit dem Reisepass statthaft, so muss dieser mindestens für fünf Jahre gültig sein.

Artikel 3
(1) Die Mitgliedstaaten gestatten den in Artikel 1 genannten Personen bei einfacher Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses die Einreise in ihr Hoheitsgebiet.

Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind

Artikel 3
(3) Wird der Personalausweis oder Reisepass, der die Einreise in das Aufnahmeland und die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis ermöglicht hat, ungültig, so rechtfertigt dies keine Entfernung aus dem Hoheitsgebiet.
(4) Der Staat, der den Personalausweis oder Reisepass ausgestellt hat, lässt den Inhaber dieses Personalausweises oder Reisepasses ohne besondere Formalitäten wieder einreisen, selbst wenn der Personalausweis oder Reisepass ungültig geworden ist oder die Staatsangehörigkeit des Inhabers bestritten wird.

3. Rechtsprechung des EuGH

In der Rechtsprechung des EuGH hat die Bedeutung eines (gültigen) Ausweisdokuments einen erheblichen Wandel erfahren.

Zunächst stellte sich in der Rechtssache Sagulo u.a., EuGH (U. v. 14.07.1977 - 8/77 -, Sagulo u.a., Slg. 1977, 1495) im Rahmen von Strafverfahren u.a. gegen zwei italienische Staatsangehörige die Frage nach der Verhältnismäßigkeit von (weiteren) Sanktionen, nachdem gegen die Betroffenen zuvor bereits Geldstrafen festgesetzt worden waren, weil sie sich ohne gültigen Reisepass oder Personalausweis, folglich ohne gültige Aufenthaltserlaubnis, in der Bundesrepublik Deutschland aufgehalten hatten.
Die zu diesem Zeitpunkt geltende Rechtslage sah vor, dass ein Ausländer, der im Rahmen der Arbeitnehmerfreizügigkeit zum Aufenthalt bzw. zur Einreise berechtigt ist oder zunächst war, und dessen erforderlicher Nationalpass oder Passersatz ungültig geworden ist, wegen Vergehens mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder mit Geldstrafe bis zu 360 Tagessätzen bestraft werden konnte.
Demgegenüber war das gleiche Verhalten eines Inländers als Ordnungswidrigkeit qualifiziert, der Bußgeldrahmen sah Geldbußen bei Fahrlässigkeit bis zu 500 DM, bei Vorsatz bis zu 1000 DM vor.
Der Gerichtshof urteilte, da das Erfordernis, sich ein gültiges Ausweispapier zu beschaffen, ausdrücklich in der Richtlinie 68/360 enthalten sei, sei im Grundsatz die Befugnis der Mitgliedstaaten zur Ahndung von Verstößen gegen diese Pflicht nicht zu bestreiten.
Das Diskriminierungsverbot gelte unbeschadet besonderer Bestimmungen des Vertrags. Soweit die Richtlinie 68/360 den Angehörigen eines Mitgliedstaats, die in einen anderen einreisen oder sich dort aufhalten, besondere Pflichten wie den Ausweisbesitz auferlegten, könnten die hier Betroffenen nicht einfach den Angehörigen des Aufenthaltsstaats gleichgestellt werden. Einwände dagegen, dass diese anderen Strafvorschriften unterlägen als Inländer, erhob der Gerichtshof daher nicht.
Eine Ahndung „in vernünftigen Grenzen“ sei Sache der Mitgliedstaaten. Derartige Sanktionen dürften aber keinesfalls so schwer sein, dass sie zum Hindernis für die im Vertrag vorgesehene Einreise- oder Aufenthaltsfreiheit würden.
Habe ein Mitgliedstaat seine Rechtsvorschriften nicht an die Anforderungen des Gemeinschaftsrechts, das auf der Freizügigkeit der Personen und abgesehen von besonderen Ausnahmen auf der generellen Anwendung der Grundsatzes der Inländergleichbehandlung beruhe, angepasst, unterliege eine Ahndung der richterlichen Beurteilungsfreiheit gemessen an Charakter und Zweck der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften.

In der Rechtssache Kommission/Belgien befand der EuGH (EuGH, U.v. 27. 4. 1989 - C-321/ 87 -, Kommission/Belgien, Slg. 1989, 997, vgl Rdnr.11) demgemäß ist die einzige Voraussetzung, von der die Mitgliedstaaten die Einreise der in den genannten Richtlinien bezeichneten Personen „abhängig“ machen dürfen, die Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses.

1991 führte der EuGH in der Rechtssache Giagounidis aus, nach Artikel 4 der Richtlinie 68/ 360 seien die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Aufenthaltserlaubnis jedem zu erteilen, der durch geeignete Unterlagen nachweist, dass er zu einer der in Artikel 1 der Richtlinie genannten Gruppen gehört (siehe Urteil vom 8. April 1976 in der Rechtssache 48/ 75, Royer, Slg. 1976, 497). Nachzuweisen seien hierbei insbesondere die Identität und die Staatsangehörigkeit des Arbeitnehmers.
Ein nationaler Personalausweis enthalte alle Angaben zum Nachweis der Identität und der Staatsangehörigkeit seines Inhabers. Er erfülle diese Voraussetzung somit auch dann, wenn er den Betroffenen nicht berechtigt sei, das Hoheitsgebiet des ausstellenden Mitgliedstaats zu verlassen.
Der Personalausweis habe im Hinblick auf die Gewährung des Aufenthaltsrechts nur die Funktion, die Identität und die Staatsangehörigkeit seines Inhabers nachzuweisen.

EuGH, U. v. 05.03.1991 - C-376/89 -, Giagounidis, Slg. 1991, I-1069

In der Rechtssache Mrax urteilte der EuGH, EuGH, U. v. 25.07.2002 – Rs. C-459/99 –, Mrax, Slg. 2002, I-6591,
Rdnr. 57 – 58:

„Da in der Gemeinschaftsregelung nicht die Maßnahmen im Einzelnen aufgeführt sind, die ein Mitgliedstaat für den Fall treffen kann, dass ein Staatsangehöriger eines Drittstaats, der mit einem Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats verheiratet ist, in das Gebiet der Gemeinschaft einreisen möchte, ohne im Besitz eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses oder gegebenenfalls eines Visums zu sein, erscheint die Zurückweisung an der Grenze nicht ausgeschlossen (in diesem Sinne zu Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 68/ 360 und Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 73/ 148 u. a. Urteil vom 30. Mai 1991 in der Rechtssache C-68/ 89, Kommission/ Niederlande, Slg. 1991, I-2637, Randnr. 11).
Zum einen kann der Betroffene nämlich grundsätzlich ohne gültigen Personalausweis oder Reisepass, die es ihrem Inhaber ermöglichen sollen, Beweis für seine Identität und seine Staatsangehörigkeit zu erbringen (in diesem Sinne u. a. Urteil vom 5. März 1991 in der Rechtssache C-376/ 89, Giagounidis, Slg. 1991, I-1069, Randnrn. 14 und 15), seine Identität und damit seine Familienzugehörigkeit nicht ordnungsgemäß nachweisen.“

Artikel 3 der Richtlinie 68/ 360, Artikel 3 der Richtlinie 73/ 148 und die Verordnung Nr. 2317/ 95 sind im Ergebnis der Entscheidung des Gerichtshofs, Rdnr. 62, im Licht des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dahin auszulegen, dass ein Mitgliedstaat einen mit einem Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats verheirateten Staatsangehörigen eines Drittstaats, der versucht, in sein Hoheitsgebiet einzureisen, ohne über einen gültigen Personalausweis oder Reisepass oder gegebenenfalls ein Visum zu verfügen, nicht an der Grenze zurückweisen darf, wenn der Betroffene seine Identität und die Ehe nachweisen kann und wenn es keine Anhaltspunkte dafür gibt, dass er eine Gefahr für die öffentliche Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit im Sinne von Artikel 10 der Richtlinie 68/ 360 und Artikel 8 der Richtlinie 73/ 148 darstellt.

In der Rechtssache Oulane entwickelte der EuGH seine Rechtsprechung weiter.
Im Ausgangsverfahren der Rechtssache Oulane, EuGH, U. v. 17. 2. 2005 - C-215/ 03 -, Oulane, Slg. 2005, I-1215 war ein französischer Tourist, der über keine Identitätsnachweise verfügte, in Abschiebehaft geraten und später abgeschoben worden.

Leitsätze des Gerichtshofs:
„Artikel 4 Absatz 2 Unterabsatz 3 der Richtlinie 73/ 148/ EWG ist dahin auszulegen, dass ein Mitgliedstaat die Anerkennung des Aufenthaltsrechts eines Empfängers von Dienstleistungen, der Angehöriger eines anderen Mitgliedstaat ist, nicht davon abhängig machen kann, dass der Betroffene einen gültigen Personalausweis oder Reisepass vorlegt, sofern seine Identität und seine Staatsangehörigkeit zweifelsfrei mit anderen Mitteln nachgewiesen werden können.

Artikel 49 EG steht dem entgegen, dass in einem Mitgliedstaat die Angehörigen der anderen Mitgliedstaaten der Verpflichtung unterworfen werden, zum Nachweis ihrer Staatsangehörigkeit einen gültigen Personalausweis oder Reisepass vorzulegen, wenn in diesem Mitgliedstaat für die eigenen Staatsangehörigen keine allgemeine Ausweispflicht gilt, sondern diesen erlaubt ist, ihre Identität mit jedem nach nationalem Recht zulässigen Mittel nachzuweisen.

Eine Maßnahme der Inhaftnahme eines Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats zum Zweck der Abschiebung, die wegen der unterbliebenen Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses - auch ohne Vorliegen einer Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung - angeordnet wird, stellt ein nicht gerechtfertigtes Hindernis für den freien Dienstleistungsverkehr dar und verstößt damit gegen Artikel 49 EG.

Es ist Sache der Angehörigen eines Mitgliedstaats, die sich als Empfänger von Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat aufhalten, die Nachweise dafür zu erbringen, dass ihr Aufenthalt ordnungsgemäß ist. In Ermangelung solcher Nachweise kann der Aufnahmemitgliedstaat unter Beachtung der vom Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen ihre Abschiebung anordnen.“

Als Essenz der Entscheidungen des EuGH ergibt sich

• Dass eine Person, um ihre Eigenschaft als Gemeinschaftsangehöriger nachzuweisen, einen gültigen Personalausweis oder Reisepass vorlegen muss, stellt eine Verwaltungsformalität dar. Das Erfordernis eines gültigen Passes oder anerkannten Passersatzes ist nicht Voraussetzung des Freizügigkeitsrechts, sondern erleichtert nur dessen Feststellung. Es stellt eine Verwaltungsformalität dar, die nur der Feststellung eines aus der Eigenschaft des Betroffenen unmittelbar fließenden Rechts durch die nationalen Behörden dient.
  
  
• Kann der Betroffene zwar keinen gültigen Personalausweis oder Reisepass vorlegen, seine Staatsangehörigkeit aber zweifelsfrei mit anderen Mitteln nachweisen, so kann der Aufnahmemitgliedstaat dessen Aufenthaltsrecht nicht schon mit der Begründung in Zweifel ziehen, dass er weder das eine noch das andere der genannten Dokumente vorgelegt habe
  
  
• Artikel 4 Absatz 2 Unterabsatz 3 der Richtlinie 73/ 148 ist dahin auszulegen, dass ein Mitgliedstaat die Anerkennung des Aufenthaltsrechts eines Empfängers von Dienstleistungen, der Angehöriger eines anderen Mitgliedstaat ist, nicht davon abhängig machen kann, dass der Betroffene einen gültigen Personalausweis oder Reisepass vorlegt, sofern seine Identität und seine Staatsangehörigkeit zweifelsfrei mit anderen Mitteln nachgewiesen werden können.
  
  
• Das Recht des Familienangehörigen auf Einreise und Aufenthalt folgt allein aus der familiären Beziehung zu dem freizügigkeitsberechtigten Unionsbürger Das Erfordernis eines gültigen Nationalpasses dient in diesem Zusammenhang allein dem Nachweis seiner Identität als Familienangehöriger eines Unionsbürger; lassen sich diese auf andere Art und Weise nachweisen, bedarf es ihrer nicht.

4. Unionsbürgerrichtlinie 2004/38/EG

Artikel 4 der UnionsbürgerRL übernimmt unverändert zur alten supranationalen Rechtslage das Recht auf Ausreise.

Zum Recht auf Ausreise führte die Begründung des Richtlinienvorschlags aus:

„Im Großen und Ganzen entspricht dieser Absatz Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie 68/360/EWG, nach dem es zur Ausreise "lediglich der Vorlage eines gültigen
Personalausweises oder Reisepasses [bedarf]". Um der Abschaffung der Kontrollen an den EU-Binnengrenzen Rechnung zu tragen, wurde statt des Wortes "Vorlage"
der Ausdruck "mit sich führen" verwendet.“

Ausreiseuntersagungen, Passversagungen oder sonstige freizügigkeitsbeschränkende Maßnahmen für eigene Staatsangehörige nach nationalem Recht sind unter Beachtung der Rechtsprechung des EuGH in der Rechtssache Jipa (EuGH U. v. 10.07.2008 – C-33/07 – Jipa, Slg. 2008, I-5157) gemeinschaftsrechtskonform zu handhaben.

Art. 5 Abs. 4 UnionsbürgerRL bestimmt nunmehr:

„Verfügt ein Unionsbürger oder ein Familienangehöriger, der nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt, nicht über die erforderlichen Reisedokumente oder gegebenenfalls die erforderlichen Visa, so gewährt der betreffende Mitgliedstaat dieser Person jede angemessene Möglichkeit, sich die erforderlichen Dokumente in einer angemessenen Frist zu beschaffen oder übermitteln zu lassen oder sich mit anderen Mitteln bestätigen zu lassen oder nachzuweisen, dass sie das Recht auf Freizügigkeit und Aufenthalt genießt, bevor er eine Zurückweisung verfügt.“

Begründet wurde diese Regelung:

„Diese Bestimmung stellt auf den Fall ab, dass der Freizügigkeit Beanspruchende an der Grenze die erforderlichen Dokumente nicht vorlegen kann (Personalausweis oder Reisepass und gegebenenfalls Aufenthaltstitel oder Visum). Bevor der betreffende Mitgliedstaat die Abschiebung verfügt, muss er dieser Person alle Erleichterungen gewähren, damit sie ihr Recht auf Freizügigkeit nachweisen kann. So können Dokumente, die einfach zuhause vergessen wurden, von einem Familienangehörigen beigebracht werden.“

Artikel 9 RiLi 68/360 und Artikel 7 RiLi 73/148 hatten hierzu noch ohne weitere Konkretisierung geregelt:

„Die Mitgliedstaaten treffen alle erforderlichen Maßnahmen, um die Formalitäten und Verfahren für die Beschaffung der Aufenthaltsdokumente soweit irgend
möglich zu vereinfachen.“

Im Weiteren sind „Akzentverschiebungen“ aufgrund der EuGH-Rechtsprechung erfolgt und Verwaltungsformalitäten im Lichte der EuGH-Entscheidungen auf die ihnen nunmehr beizumessende Bedeutung zurückgeführt worden.

In Anlehnung an die RiLi 68/360 und 73/148 EWG regelt Artikel 6 der UnionsbürgerRL das Recht auf Aufenthalt bis zu drei Monaten und fordert für das Recht des Unionsbürgers auf Aufenthalt im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats für einen Zeitraum von bis zu drei Monaten, dass („wobei“) er lediglich im Besitz eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses sein muss und ansonsten keine weiteren Bedingungen zu erfüllen oder Formalitäten zu erledigen braucht. Dies gilt auch für Familienangehörige, die im Besitz eines gültigen Reisepasses sind, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und die den Unionsbürger begleiten oder ihm nachziehen.

Art. 7 der UnionsbürgerRL benennt die Anspruchsberechtigten und Bedingungen für die Inanspruchnahme eines Aufenthaltsrechts von mehr als drei Monaten

• Teilnehmer am Wirtschaftsleben als Selbständige oder abhängig Beschäftigte,
• Nichterwerbstätige mit gesichertem Lebensunterhalt
• Studenten
• Familienangehörige akzessorisch

Entsprechend der EuGH-Rechtsprechung ist der Besitz gültiger Ausweisdokumente nicht maßgeblich für die Eröffnung des Freizügigkeitsrechts und wurde als Formalität in Artikel 8 und 10 UnionsbürgerRL verlagert.

Als Verwaltungsformalitäten

• für Unionsbürger für einen über drei Monate angelegten Aufenthalt „dürfen“ die Mitgliedstaaten hier für die Ausstellung der Anmeldebescheinigung von einem Unionsbürger nur die Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses verlangen,
• für Familienangehörige, die selbst Angehörige eines Mitgliedsstaats sind, „können“ die Mitgliedstaaten einen gültigen Personalausweis oder Reisepass verlangen,
• für die Ausstellung der Aufenthaltskarte für Drittstaatsangehörige gem. Artikel 10 „verlangen“ die Mitgliedstaaten die Vorlage eines gültigen Reisepasses

Art. 15 regelt unter „Verfahrensgarantien“ in Abs. 2

„Wird der Personalausweis oder Reisepass, der die Einreise des Betroffenen in den Aufnahmemitgliedstaat sowie die Ausstellung der Anmeldebescheinigung oder der Aufenthaltskarte ermöglicht hat, ungültig, so rechtfertigt dies keine Ausweisung aus dem Aufnahmemitgliedstaat.“

In Art. 27 Abs. 4 wird das Rückübernahmeversprechen nach alter Rechtslage aufgegriffen.

Der Mitgliedstaat, der den Reisepass oder Personalausweis ausgestellt hat, lässt den Inhaber des Dokuments, der aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit aus einem anderen Mitgliedstaat ausgewiesen wurde, ohne jegliche Formalitäten wieder einreisen, selbst wenn der Personalausweis oder Reisepass ungültig geworden ist oder die Staatsangehörigkeit des Inhabers bestritten wird.