Verwaltungsvorschrift zur Kommentierung

Verwaltungsvorschrift (Auszug)

Zu § 1 – Zweck des Gesetzes; Anwendungsbereich

1.1 Gesetzeszweck

1.1.1 § 1 Absatz 1 Satz 1 bis 3 enthält die Zielbestimmungen des Gesetzes, an denen sich die Ausfüllung von Ermessenstatbeständen zu orientieren hat. Vorrangiges Ziel ist die Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung. Dabei sind Aufnahme- und Integrationsfähigkeit sowie die wirtschaftlichen und arbeitsmarktpolitischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland zu berücksichtigen.

1.1.2 Nach § 1 Absatz 1 Satz 4 regelt das Gesetz die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern. Das Gebiet von inländischen Flughäfen ist ungeachtet des Erreichens der Grenzkontrollstellen Teil des Staatsgebietes der Bundesrepublik Deutschland. Der Transitbereich eines Flughafens unterliegt in vollem Umfang der deutschen staatlichen Hoheitsgewalt. Dasselbe gilt für das Gebiet von Küstengewässern, Flussmündungen und Freihäfen.

1.1.3 Nach Satz 4 regelt das Gesetz auch die Erwerbstätigkeit von Ausländern. Die Berechtigung zur Erwerbstätigkeit ergibt sich aus dem Aufenthaltstitel des Ausländers (vgl. Nummer 4.2).

1.1.4 Das Aufenthaltsgesetz regelt auch das übergeordnete ausländerpolitische Ziel der Integration, das als wesentlicher Gesetzeszweck im Rahmen der verfassungsrechtlichen Kompetenzen Berücksichtigung findet und damit zu einer Handlungsmaxime für die mit den ausländerrechtlichen Entscheidungen betrauten Behörden wird. Die Grundsätze der staatlichen Integrationsmaßnahmen sind in den §§ 43 bis 45 niedergelegt. Sie werden ergänzt durch die IntV.

1.1.5 Andere Gesetze i. S. d. § 1 Absatz 1 Satz 5 mit eigenständigen Regelungen für bestimmte Ausländer sind derzeit insbesondere das

– FreizügG/EU,
– AsylVfG,
– HAuslG,
– SkAufG.

1.1.5.1 Für die Einreise von Asylsuchenden sind insbesondere Artikel 16a GG sowie §§ 18, 18a, 19 Absatz 3 AsylVfG maßgeblich.

1.1.5.2 Völkerrechtliche Verträge sind nur dann andere Gesetze i. S. d. § 1 Absatz 1 Satz 5, wenn sie im Wege eines Vertragsgesetzes nach Artikel 59 Absatz 2 Satz 1 GG ratifiziert worden sind und wenn die in ihnen enthaltenen Vorschriften keine bloßen Staatenverpflichtungen begründen, sondern nach ihrem Inhalt und Zweck für eine unmittelbare Anwendung bestimmt und geeignet sind (z. B. Genfer Flüchtlingskonvention, Staatenlosenübereinkommen). Eine unmittelbare Anwendbarkeit ist generell zu bejahen bei Bestimmungen, die Befreiungen vom Erfordernis der Aufenthaltstitel vorsehen (z. B. NATO-Truppenstatut, Wiener Übereinkommen über Konsularische Beziehungen) und/oder zur Ausstellung von Passersatzpapieren verpflichten (Artikel 28 Genfer Flüchtlingskonvention, Artikel 28 Staatenlosenübereinkommen). Das SDÜ hat nach seiner Überführung in Gemeinschaftsrecht durch den Amsterdamer Vertrag nicht mehr die Rechtsqualität eines völkerrechtlichen Vertrages, sondern von sekundärem Gemeinschaftsrecht. Es ist daher unmittelbar anwendbar (vgl. Nummer 1.1.5.3.1). Das NATO-Truppenstatut und das dazugehörige Zusatzübereinkommen enthalten unter bestimmten Voraussetzungen für Truppenmitglieder ausländischer Streitkräfte, ziviles Gefolge und deren Angehörige Befreiungen von aufenthaltsrechtlichen Verpflichtungen im Aufenthaltsstaat. Dies gilt insbesondere für Pass- und Sichtvermerksbestimmungen, Ein- und Ausreisekontrollen sowie Meldevorschriften. Schließt ein Ausländer, der bislang eines Aufenthaltstitels bedurfte, die Ehe mit einem i. S. d. NATO-Truppenstatuts privilegierten Angehörigen ausländischer Streitkräfte, kommt es zum Ruhen des bisherigen Aufenthaltsrechts. Im Falle der Ehescheidung oder des sonstigen Verlustes der vorgenannten Befreiungen lebt das bisherige Aufenthaltsrecht wieder auf, soweit es nicht nach § 51 inzwischen erloschen ist. Anders als in den in § 27 Absatz 3 AufenthV geregelten Fällen wird ein noch nicht beschiedener Antrag des Ehegatten auf Erteilung oder Verlängerung eines Aufenthaltstitels dadurch, dass die vorgenannten Befreiungen eintreten, gegenstandslos. Ein entsprechender Antrag kann erst nach dem Wegfall der vorgenannten Befreiungen wieder gestellt werden.

1.1.5.3 Für nach dem Europäischen Gemeinschaftsrecht freizügigkeitsberechtigte Unionsbürger und Staatsangehörige der EWR-Staaten und deren Familienangehörige gilt § 1 Absatz 2 Nummer 1.

1.1.5.3. Das Europäische Gemeinschaftsrecht hat Anwendungsvorrang vor dem Aufenthaltsgesetz. Die Verordnungen und Entscheidungen des Rates und der Kommission haben eine unmittelbare Wirkung (Artikel 249 EGV). Dasselbe gilt für die Teile des SDÜ und die übrigen Bestimmungen des Schengen-Acquis, die durch den Amsterdamer Vertrag in Gemeinschaftsrecht überführt worden sind. Richtlinien der EU bzw. EG bedürfen der Umsetzung in innerstaatliches Recht. Sind Richtlinien nicht oder nicht ausreichend in innerstaatliches Recht umgesetzt worden, gelten nach Ablauf der Umsetzungsfrist die Regelungen der Richtlinie als unmittelbar anwendbar, die für eine Einzelfallanwendung inhaltlich unbedingt und hinreichend genau bestimmt sind und nicht selbst Verpflichtungen für den Einzelnen begründen. Die mit der Ausführung des Aufenthaltsgesetzes beauftragten Behörden haben das durch die Richtlinien zu erreichende Ziel im Rahmen bestehender Auslegungs- oder Ermessensspielräume zu berücksichtigen. Bestehen Zweifel an der Vereinbarkeit nationalen Rechts mit dem Recht der Europäischen Union, so sollte eine isolierte Entscheidung einzelner Behörden oder Länder über die Nicht-Anwendung nationaler Gesetze wegen vermeintlicher Richtlinienwidrigkeit vermieden werden. Vielmehr ist eine abgestimmte Verfahrensweise anzustreben, die zügig herbeigeführt werden sollte.

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1.2 Anwendungsbereich

1.2.1 Freizügigkeitsgesetz/EU

1.2.1.1 Ausländer, deren Rechtsstellung durch das Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (Freizügigkeitsgesetz/EU – FreizügG/EU) geregelt ist, sind gemäß § 1 FreizügG/EU Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union (Unionsbürger) und ihre Familienangehörigen sowie Staatsangehörige der EWR-Staaten und ihre Familienangehörigen (§ 12 FreizügG/EU).

1.2.1.2 Auf Grund der fortschreitenden Einigung Europas und der weit reichenden Sonderstellung des Freizügigkeitsrechts werden Unionsbürger und ihre Familienangehörigen grundsätzlich vom Anwendungsbereich des Aufenthaltsgesetzes ausgenommen. Es ist auf diese Personen nur anwendbar, wenn dies ausdrücklich durch ein anderes Gesetz bestimmt ist. § 11 FreizügG/EU erklärt in drei Fällen das Aufenthaltsgesetz für anwendbar:
– entsprechende Anwendung der in § 11 Absatz 1 Satz 1 bis 4 FreizügG/EU genannten Vorschriften auf Freizügigkeitsberechtigte,
– entsprechende Anwendung des Aufenthaltsgesetzes, wenn dieses eine günstigere Rechtsstellung vermittelt als das FreizügG/ EU (§ 11 Absatz 1 Satz 5 FreizügG/EU) oder
– generelle Anwendung des Aufenthaltsgesetzes nach Feststellung des Nichtbestehens oder des Verlustes des Freizügigkeitsrechts (§ 11 Absatz 2 FreizügG/EU).

1.2.2 Völkerrechtliche Ausnahmen

1.2.2.1 Die Einreise und der Aufenthalt von Ausländern, auf die gemäß § 1 Absatz 2 Nummer 2 und 3 das Aufenthaltsgesetz keine Anwendung findet, werden im Rahmen des Völkerrechts vom Auswärtigen Amt im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern durch besondere Bestimmungen geregelt. Soweit diese Bestimmungen für die Einreise und den Aufenthalt eine besondere Erlaubnis vorsehen, sind für ihre Erteilung, Versagung, Verlängerung oder Entziehung das Auswärtige Amt einschließlich der deutschen Auslandsvertretungen oder die vom Auswärtigen Amt bezeichneten ausländischen Behörden zuständig. Einer Beteiligung der Ausländerbehörde bedarf es nicht, es sei denn, dies ist ausdrücklich vorgeschrieben. Bei der besonderen Erlaubnis, die etwa aufgrund internationaler Gepflogenheiten oder zur Wahrung der Gegenseitigkeit für die Einreise beispielsweise in der Form eines Visums erteilt wird (so genanntes diplomatisches Visum), handelt es sich nicht um einen Aufenthaltstitel i. S. v. § 4.

1.2.2.2 Die aufenthaltsrechtliche, ausweisrechtliche und sonstige Behandlung von Diplomaten und anderen bevorrechtigten Personen in der Bundesrepublik Deutschland findet auf der Grundlage des Rundschreibens des Auswärtigen Amtes über Diplomaten und andere bevorrechtigte Personen in der jeweils geltenden und im GMBl veröffentlichten Fassung statt.

1.2.2.3 Verzeichnisse über die diplomatischen Missionen, die konsularischen Vertretungen in der Bundesrepublik Deutschland und die Internationalen Organisationen mit Sitz in der Bundesrepublik Deutschland sind auf der Internetseite des Auswärtigen Amtes aufgelistet (www.auswaertiges-amt.de).

1.2.2.4 Eine Zusammenstellung der völkerrechtlichen Übereinkommen und der damit in Zusammenhang stehenden Rechtsvorschriften, aufgrund derer Personen, insbesondere Bedienstete aus anderen Staaten in der Bundesrepublik Deutschland besondere Vorrechte und Immunitäten genießen, ist in dem vom Bundesministerium der Justiz jährlich als Beilage zum BGBl. II herausgegebenen Fundstellennachweis B sowie in dem vom Bundesministerium der Justiz jährlich als Beilage zum BGBl. I herausgegebenen Fundstellennachweis A enthalten (www.bgbl.de).

1.2.2.5 Hinsichtlich der Rechtsstellung der Streitkräfte aus den Vertragsstaaten des Nordatlantikvertrages und der im Rahmen des Nordatlantikvertrages errichteten internationalen militärischen Hauptquartiere (Mitglieder der Truppe und ziviles Gefolge sowie Angehörige) wird auf das Rundschreiben des Auswärtigen Amtes über Diplomaten und andere bevorrechtigte Personen in seiner jeweiligen Fassung verwiesen (siehe Nummer 1.2.2.2).

1.2.2.6 Hinsichtlich der Vorrechte und Befreiungen von Soldaten anderer Staaten wird auf das Übereinkommen vom 19. Juni 1995 zwischen den Vertragsstaaten des Nordatlantikvertrages und den anderen an der Partnerschaft für den Frieden teilnehmenden Staaten über die Rechtsstellung ihrer Truppen sowie das Zusatzprotokoll (PfP-Truppenstatut, BGBl. 1998 II S. 1338), die aufgrund des Streitkräfteaufenthaltsgesetzes vom 20. Juli 1995 (BGBl. II S. 554) abgeschlossenen Vereinbarungen sowie auf das Rundschreiben des Auswärtigen Amtes über Diplomaten und andere bevorrechtigte Personen verwiesen (siehe Nummer 1.2.2.2).

1.2.2.7 Das Aufenthaltsgesetz findet auf den gemäß § 27 AufenthV vom Erfordernis eines Aufenthaltstitels befreiten Personenkreis Anwendung (Personen bei Vertretungen ausländischer Staaten), soweit völkerrechtliche Vereinbarungen nicht entgegenstehen. Der Aufenthalt dieser Ausländer kann gemäß § 12 Absatz 4 zeitlich und räumlich beschränkt und von Bedingungen und Auflagen abhängig gemacht werden, soweit hierdurch völkerrechtliche Verpflichtungen insbesondere nach dem Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen (WÜD) und dem Wiener Übereinkommen über konsularische Beziehungen (WÜK) (z. B. Organisationshoheit der Entsendestaaten, Pflicht zu umfassender Unterstützung der ausländischen Mission durch deutsche Behörden) nicht verletzt werden. Dem Aufenthaltsgesetz und dem Erfordernis eines Aufenthaltstitels können allerdings bestimmte Personengruppen, insbesondere aufgrund ihrer ständigen Ansässigkeit im Bundesgebiet, unterfallen (z. B. im Bundesgebiet angeworbene Ortskräfte ausländischer Missionen); vgl. hierzu Rundschreiben des Auswärtigen Amtes über Diplomaten und andere bevorrechtigte Personen.

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