Gebühren (Kommentierung)

???Inhaltsverzeichnis

1. Grundsätze

2. Kosten für Aufenthaltstitel für EU-Bürger

3. Kosten für Aufenthaltstitel für türkische Staatsangehörige

4. Ergebnis

Gebühren

1. Grundsätze

Nach der Rechtsprechung des EuGH in der Rechtssache Sahin vom 17.09.2009 (C-242/06) wird auch die Einführung bzw. Erhöhung einer Gebühr für die Ausstellung eines Aufenthaltstitels bei Arbeitnehmern von der Stillhalteklausel des Art. 13 ARB 1/80 erfasst. Dabei liegt ein Verstoß gegen die Stillhalteklausel nicht bereits deshalb vor, weil eine Gebühr gegenüber dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Stillhalteklausel erhöht wird. Denn weder die Einführung neuer Gebührentatbestände noch die Erhöhungen bestehender Gebühren sind per se mit Art. 13 ARB 1/80 unvereinbar. Allein die Anpassung einer Gebühr an die Inflationsrate führt zu keiner Verschärfung der Bedingungen für den Arbeitsmarktzugang, da die tatsächliche Belastung gleich geblieben ist.

Maßgeblich für das Vorliegen eines Verstoßes gegen die Stillhalteklausel sind drei Gesichtspunkte:

• Die aktuell festgesetzte Gebühr muss inflationsbereinigt die Gebührenhöhe übersteigen, die seit dem Inkrafttreten der Stillhalteklausel für türkische Staatsangehörige am niedrigsten gewesen ist.
• Die Gebühr darf nicht geringer sein, als die Gebühr die EU-Bürger zu zahlen haben, um einen Verstoß gegen Art. 59 ZP zu vermeiden.
• Die Gebühr darf nicht unverhältnismäßig höher sein, als die Gebühr, die EU-Bürger zu zahlen haben.

EuGH hat festgestellt, dass der nationale Gesetzgeber die Möglichkeit besitzt, ungünstigere Regelungen ohne Verstoß gegen die Stillhalteklausel für türkische Staatsangehörige einzuführen, sofern die Regelungen gleichermaßen für alle Gemeinschaftsangehörigen gelten. Eine anderweitige Auslegung würde gegen Art. 59 ZP verstoßen, der es den Mitgliedstaaten untersagt, türkischen Staatsangehörigen eine günstigere Behandlung zukommen zu lassen als Gemeinschaftsangehörigen, die sich in einer vergleichbaren Situation befinden. Daher können sich die türkischen Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen nicht erfolgreich auf eine der Stillhalteklauseln berufen, um zu verlangen, dass der Aufnahmemitgliedstaat sie von der Zahlung einer Gebühr für die Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltsgenehmigung befreit, auch wenn zuvor keine Gebührenpflicht bestand.

Allerdings dürfen dem türkischen Arbeitnehmer keine neuen Pflichten auferlegt werden, die im Vergleich zu denen der Gemeinschaftsangehörigen unverhältnismäßig sind. Der EuGH hat in der Rechtssache Sahin hierzu ausgeführt:

"71 Eine solche Regelung darf aber dennoch nicht darauf hinauslaufen, dass eine Beschränkung im Sinne von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 geschaffen wird. Art. 13 dieses Beschlusses in Verbindung mit Art. 59 des Zusatzprotokolls bedeutet nämlich, dass ein türkischer Staatsangehöriger, für den diese Bestimmungen gelten, zwar nicht in eine günstigere Lage gebracht werden darf als die Gemeinschaftsangehörigen, dass ihm aber keine neuen Pflichten auferlegt werden dürfen, die im Vergleich zu denen der Gemeinschaftsangehörigen unverhältnismäßig sind."

In der konkreten Rechtsache Sahin war indes die zu bezahlende Gebühr für türkische Staatsangehörige mit 169 € bedeutend höher und die Geltungsdauer der Aufenthaltserlaubnis kürzer als für Gemeinschaftsangehörige, die nur 30 € zu zahlen hatten. Daher hat der EuGH diese Regelung als unverhältnismäßig bewertet und einen Verstoß gegen die Stillhalteklausel des Art. 13 ARB 1/80 festgestellt.

Allein der Umstand, dass eine Amtshandlung bereits im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Stillhalteklausel gebührenpflichtig war, steht der Unvereinbarkeit einer späteren Erhöhung mit der Stillhalteklausel nicht entgegen. Maßgeblich sind vielmehr die oben genannten Kriterien. Die Ansicht der Bundesregierung (BT-Drs. 17/5884 S. 12 vom 25.05.2011 zur keinen Anfrage der Fraktion die Linke (BT-Drs. 17/5539)) ist mit den Vorgaben des EU-Rechts nicht vereinbar:

"Die Bundesregierung ist nach wie vor der Auffassung, dass sowohl die bisherige Gebührenentwicklung als auch die weitere Erhöhung aus Anlass der Einführung des elektronischen Aufenthaltstitels (eAT) keine „neue Beschränkung“ im Sinne von Artikel 13 ARB 1/80 darstellen, da in Deutschland – anders als in den Niederlanden – bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Stillhalteklausel im Jahr 1980 von türkischen Staatsangehörigen Gebühren für die Erteilung und Verlängerung von Aufenthaltstiteln erhoben wurden."

2. Kosten für Aufenthaltstitel für EU-Bürger

In Deutschland waren Unionsbürgerinnen und -bürger und ihre Familienangehörigen von Gebühren für die Erteilung der früher ausgestellen Aufenthaltserlaubnis-EG und eines Visums seit dem 31. Januar 1980 (BGBl. I S. 116) gemäß § 13 AufenthG/ EWG befreit. Diesen Rechtszustand schreibt § 2 Abs. 6 FreizügG/EU nur noch für die Aufenthaltsbescheinigung für EU-Bürger weiter fort, die weiterhin kostenfrei ausgestellt wird.

Für EU-Bürger und ihre Familienangehörige gelten zudem die Vorgaben des Art. 25 Abs. 2 RL 2004/38/EG. Danach werden die Ausstellung von Aufenthaltsbescheinigungen, Bescheinigungen des Daueraufenthalts, Aufenthaltskarten sowie Daueraufenthaltskarten „unentgeltlich oder gegen Entrichtung eines Betrags ausgestellt, der die Gebühr für die Ausstellung entsprechender Dokumente an Inländer nicht übersteigt". Visa sind nach Art. 5 Abs. 2 2. UAbs kostenfrei auszustellen.

Hierzu wird in der BR-Drs. 264/11 zu Nr 8 (§ 47) ausgeführt:

"In Absatz 3 werden Gebühren für die Ausstellung der Aufenthaltskarte (§ 5 Abs. 2 Satz 1 des Freizügigkeitsgesetzes/EU) und der Daueraufenthaltskarte (§ 5 Abs. 6 Satz 2 des Freizügigkeitsgesetzes/EU) festgelegt. Zur Entlastung der öffentlichen Haushalte wird die Gebührenbefreiung nur insoweit aufrecht erhalten, als dies europarechtlich zwingend ist (Art. 5 Abs. 2 Unterabsatz 2, Art. 25 Abs. 2 der so genannten Freizügigkeitsrichtlinie). Danach muss das Visum unentgeltlich erteilt werden. Im Übrigen ist für die Erhebung von Gebühren Voraussetzung, dass es für Inländer ein vergleichbares Dokument gibt und dass dafür eine Gebühr erhoben wird, die bei der Ausstellung des entsprechenden Dokuments für Unionsbürger und deren Angehörigen nicht überschritten werden darf. Bei der Aufenthaltskarte beziehungsweise der Daueraufenthaltskarte handelt es sich um ein Dokument, das in der technischen Herstellung und technischen Ausgestaltung dem Personalausweis vergleichbar ist (vergleiche auch die Begründung zu Artikel 22 des ersten Kommissionsvorschlags für die Freizügigkeitsrichtlinie, KOM (2001) 257). Es ist demnach höchstens eine Gebühr zu erheben, die der Gebühr für die Ausstellung eines Personalausweises entspricht. Dementsprechend wurden die Gebührensätze in Übereinstimmung mit der Personalausweisgebührenverordnung festgelegt."

Diese Vorgaben wurden durch § 79 AufenthV umgesetzt, der bestimmt, dass die in Kapitel 3 enthaltenen Regelungen auch auf Ausländer Anwendung finden, deren Rechtsstellung durch das FreizügG/EU geregelt ist. Innerhalb des Kapitels 3 der VO enthält § 47 III und IV AufenthV eine spezielle Gebührenregelung:

§ 47 III AufenthV bestimmt: Für die Ausstellung einer Aufenthaltskarte (§ 5 Abs. 2 Satz 1 FreizügG /EU) und die Ausstellung einer Daueraufenthaltskarte (§ 5 'Abs. 6 Satz 2 FreizügG /EU) ist jeweils eine Gebühr in Höhe von 28,80 € zu erheben.

Wird die Aufenthaltskarte oder die Daueraufenthaltskarte für eine Person ausgestellt, die

1. zum Zeitpunkt der Mitteilung der erforderlichen Angaben nach § 5 Abs. 2 Satz 1 des FreizügG /EU oder
2. zum Zeitpunkt der Antragstellung nach § 5 Abs. 6 Satz 2 FreizügG /EU

noch nicht 24 Jahre alt ist, beträgt die Gebühr jeweils 22,80 €.

Die Gebühren nach Satz 1 oder Satz 2 sind auch zu erheben, wenn eine Neuausstellung der Aufenthaltskarte oder Daueraufenthaltskarte aus den in § 45c Abs. 1 AufenthV genannten Gründen, nämlich dem

1. Ablauf der Gültigkeitsdauer des bisherigen Pass- oder Passersatzpapiers,
2. Ablauf der technischen Kartennutzungsdauer oder einer sonstigen Änderung der in § 78 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 18 AufenthG aufgeführten Angaben,
3. Verlust des Dokuments nach § 78 I AufenthG oder
4. Verlust der technischen Funktionsfähigkeit des elektronischen Speicher- und Verarbeitungsmediums,

notwendig wird. Nach § 45c Abs. 2 AufenthV gilt eine Sonderregelung für Nr. 4, wonach die Gebühr entfällt, wenn der Ausländer den Defekt nicht durch einen unsachgemäßen Gebrauch oder eine unsachgemäße Verwendung herbeigeführt hat, entsprechend.

Für die Ausstellung einer Bescheinigung des Daueraufenthalts (§ 5 Abs. 6 Satz 1 des FreizügG /EU) ist eine Gebühr in Höhe von 8 € zu erheben.

§ 47 Abs. 4 AufenthV bestimmt: Sollen eine Aufenthaltskarte (§ 5 Abs. 2 Satz 1 FreizügG /EU) oder eine Daueraufenthaltskarte (§ 5 Abs. 6 Satz 2 FreizügG /EU) in den Fällen des § 78a Abs. 1 AufenthG auf einheitlichem Vordruckmuster ausgestellt werden, ist jeweils eine Gebühr in Höhe von 8 € zu erheben. Für die Bescheinigung des Aufenthaltsrechts (§ 5 IFreizügG/EU) wird mangels Gebührentatbestandes keine Gebühr erhoben.

Der große Kostenunterschied zwischen Aufenthaltskarten (Drittstaatsangehörige) und Aufenthaltsbescheinigungen (EU-Bürger) lässt sich dadurch erklären, dass Aufenthaltskarten nicht mehr in Papierform, sondern als elektronischer Aufenthaltstitel ausgestellt werden.

Die festgelegten Gebührensätze entsprechen den Gebühren, die für einen deutschen Personalausweis erhoben werden (§ 1 Abs. 1 PAuswGebV). Diese Gebühren sind nicht kostendeckend, da die Produktionskosten, die an den Dokumentenhersteller abzuführen sind, sich auf 30,80 € belaufen, während das bisherige Klebetikett lediglich 78 Cent kostete. Insoweit wird in der BR-Drs. 264/11 zu Nr 4 bis 6 (§§ 44, 44a und 45) ausgeführt:

"Die Einführung des elektronischen Aufenthaltstitels macht eine Anpassung der für Aufenthaltstitel geltenden Gebühren erforderlich. Diese Notwendigkeit ergibt sich aus dem deutlichen Anstieg der Produktkosten für einen elektronischen Aufenthaltstitel als Vollkunststoff-Karte mit Speichermedium (Chip) im Gegensatz zu dem bisherigen Aufenthaltstitel als Klebeetikett. Die Produktkosten für einen elektronischen Aufenthaltstitel, die künftig an den Dokumentenhersteller abzuführen sind, belaufen sich auf 30,80 Euro (Klebeetikett bislang 0,78 Euro)."

3. Kosten für Aufenthaltstitel für türkische Staatsangehörige

Nach der Gebührenverordnung zum Ausländergesetz vom 20.12.1977 (vgl. § 2 Absatz 1 AuslGebV) vom 20. Dezember 1977 (BGBl. I S. 2840) betrugen die Gebühren

• für die Erteilung und Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis von bis zu einem Jahr Gültigkeit 30 DM (= 15,34 €),?
• für mehr als ein Jahr 40 DM (= 20,45 €) und
• für ein unbefristetes Aufenthaltsrecht 50 DM (= 25,56 €).

Inflationsbereinigt (siehe Gutmann, InfAuslR 2011, 413 f.) entspricht dies folgenden Beträgen:

• für die Erteilung und Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis von bis zu einem Jahr Gültigkeit 29 €,
• für mehr als ein Jahr 38 € und
• für ein unbefristetes Aufenthaltsrecht 47 €.

Für die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis wurden gemäß § 2 Absatz 2 Nummer 6 AuslGebV von 1977 dieselben Gebühren erhoben wie für die Erteilung. Zudem konnten die Antragsteller von der Gebühr gemäß § 4 AuslGebV von 1977 befreit werden oder eine Ermäßigung konnte erfolgen, wenn der oder die Gebührenpflichtige bedürftig war.

Nach der Ausländergebührenverordnung vom 19. Dezember 1990 (BGBl. I S. 3002) wurde eine Unterscheidung zwischen der Erteilung und der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis vorgenommen (vgl. § 1 Nummer 1 und 5 AuslGebV von 1990). Zugunsten Minderjähriger wurde in § 7 AuslGebV die Gebühr auf die Hälfte der maßgeblichen Gebühr beschränkt.

Bei der Erteilung der unbefristeten Aufenthaltserlaubnis zu Gunsten nachgezogener Kinder wurde diese der Höhe nach auf 25 € beschränkt. Außerdem konnte gemäß § 13 AuslGebV von 1990 die Gebühr aus Billigkeitsgründen ermäßigt werden bzw. der oder die Gebührenpflichtige von der Entrichtung der Gebühr befreit werden.

In der Bundesrepublik Deutschland wurden daher – anders als in den Niederlanden – schon zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Beschlusses Nr. 1/80 ARB vom 19.09.1980 Gebühren für Aufenthaltserlaubnisse erhoben. Es sind also nicht erst nach Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 1/80 ARB zu Lasten von türkischen Staatsangehörigen neue Gebührentatbestände geschaffen worden.

Diesen Gebühren stehen seit der 6. ÄnderungsVO zur AufenthV vom 22.7.2011 (BGBl I 2011, 1530) Gebührentatbestände für Drittausländer und damit auch für türkische Staatsangehörige gegenüber, die deutlich höher sind.

Dabei ist zu beachten, dass der Gebührentatbestand nach § 44 AufenthV für elektronische Aufenthaltstitel nach § 78 nur konstitutive Aufenthaltstitel nach § 4 Abs. 1 Satz 2 erfasst. Ein Gebührentatbestand für einen deklaratorischen Aufenthaltstitel nach § 4 Abs. 5 wurde nicht eingeführt. Mangels Gebührentatbestandes besteht insoweit auch keine Unvereinbarkeit mit der Stillhalteklausel des Art. 13 ARB 1/80.

Soweit türkische Staatsangehörige indes einen konstitutiven Aufenthaltstitel benötigen, weil sie noch nicht die Rechtsstellung nach Art. 6 oder 7 ARB 1/80 erlangt haben, ist der Anwendungsbereich der Stillhalteklausel eröffnet, da die erhobenen Gebühren die inflationsbereinigten Gebührensätze zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Stillhalteklausel um ein mehrfaches übersteigen. Gleiches gilt mit Blick auf Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls für die Gebührensätze für unbefristete Aufenthaltstitel, die die Aufnahme einer selbstständigen Erwerbstätigkeit ermöglichen.

Bei der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis werden je nach Laufzeit des Aufenthaltstitels (100 bis 110 € erhoben (§ 45 Nr. 1 Buchst. a und b AufenthV). Bei der Verlängerung eines Aufenthaltstitels werden Gebühren von 65 bis 80 € erhoben (§ 45 Nr. 2 Buchst. a und b AufenthV).

Die Erteilung eines nationalen Visums wird mit 60 € berechnet; die Verlängerung kostet 25 € (§ 46 Nr. 4 AufenthV).

Ergebnis

Unter Berücksichtigung der oben dargelegten Grundsätze verstoßen die Gebührensätze nach der AufenthV für die Erteilung der konstitutiver Aufenthaltstitel nach § 4 Abs. 1 Satz 2 bei türkischen Staatsangehörigen, die in den Anwendungsbereich des Art. 13 ARB 1/80 oder Art. 41 ZP fallen, gegen die Stillhalteklausel. Da für die deklaratorische Aufenthaltserlaubnis nach § 4 Abs. 5 mangels Gebührentatbestandes keine Gebühr erhoben werden darf, liegt insoweit kein Verstoß gegen die Stillhalteklausel vor.

Die aktuellen Gebührensätze für türkische Staatsangehörige liegen deutlich über den Gebühren für Titel für EU-Bürger und ihre Familienangehörigen, sodass Art. 59 ZP einer Reduzierung der Gebührensätze für türkische Staatsangehörige nicht entgegensteht:

Visum: EU-Bürger und ihre Familienangehörigen kostenfrei; türkische Staatsangehörige 60 € (315% Unterschied zur inflationsbereinigten Gebühr von 19 €).

Erteilung der Aufenthaltserlaubnis: EU-Bürger und ihre Familienangehörige maximal 28,80 €, türkische Staatsangehörige mindestens 100 € (290 % Unterschied zur inflationsbereinigten Gebühr von 29 €).

Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis: EU-Bürger und ihre Familienangehörigen maximal 28,80 €; türkische Staatsangehörige mindestens 80 € (210 % Unterschied zur inflationsbereinigten Gebühr von 38 €)

Unbefristeter Aufenthaltstitel: EU-Bürger und ihre Familienangehörigen maximal 28,80 €, türkische Staatsangehörige mindestens 135 € (290 % Unterschied zur inflationsbereinigten Gebühr von 47 €).

Ein Verstoß gegen die Stillhalteklausel ist anzunehmen, da die Gebührensätze im Verhältnis den Gebührensätzen von EU-Bürgern unverhältnismäßig sind. Auch unter Berücksichtigung des gestiegenen Verwaltungsaufwands ist die Erhöhung der Gebührensätze mit den Stillhalteklauseln unvereinbar. Steigt der Verwaltungsaufwand, so können diese Kosten grundsätzlich weitergegeben werden, ohne dass dies zu einer Unverhältnismäßigkeit der Gebührensätze führen würde. Sofern der Aufwand für EU-Bürger bzw. ihre Familienangehörigen dem gleichen Verwaltungsaufwand unterliegt, ist eine Ungleichbehandlung bei den Gebührensätzen aber nur dann gerechtfertigt, wenn das EU-Recht die Gebührensätze unabhängig von dem Verwaltungsaufwand festlegt. Da der Art. 25 Abs. 2 RL 2004/38/EG mit seinem Verweis auf die Kosten vergleichbarer Ausweispapiere für Inländer von einer Kostendeckung für Amtshandlungen gegenüber Inländern ausgeht, sind Gebühren, die höher sind, als diejenigen, die EU-Bürger zu zahlen haben, nicht zu rechtfertigen.

Ein Verstoß gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip würde aber in folgenden Fällen nicht vorliegen:

• Der Aufwand für einen Personalausweis, dessen Gebührenrahmen für EU-Bürger maßgeblich ist, ist geringer als der Aufwand, der bei Ausstellung eines elektronischen Aufenthaltstitels anfällt.
• Von Inländern wird bei der Ausstellung eines Personalausweises keine kostendeckende Gebühr erhoben; denn eine Kostenprivilegierung eigener Staatsangehörigen, die über Art. 25 Abs. 2 RL 2004/38/EG für EU-Bürger Wirkung entfaltet, muss über die Stillhalteklausel nicht auf türkische Staatsangehörige übertragen werden .

Zur Frage des Verwaltungsaufwandes führt die Bundesregierung aus (BT-Drs. 17/5884 S. 12 f. vom 25.05.2011 zur keinen Anfrage der Fraktion die Linke (BT-Drs. 17/5539)):

"Selbst unterstellt, die Erhöhung der Gebühren für die Erteilung und Verlängerung eines eAT wäre entgegen der Auffassung der Bundesregierung als „neue Beschränkung“ im Sinne von Artikel 13 ARB 1/80 anzusehen, so wäre diese nach Auffassung der Bundesregierung jedenfalls gerechtfertigt. Ähnlich wie Artikel 45 Absatz 3, Artikel 52 Absatz 1 und Artikel 63 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) Rechtfertigungsgründe für diskriminierende wie nicht diskriminierende Beschränkungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit, der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit vorsehen, gestattet auch Artikel 14 ARB 1/80 Beschränkungen aus Gründen der öffentlichen Sicherheit, Ordnung und Gesundheit. Auf die genannten Rechtfertigungsgründe kann demnach auch im Assoziationsrecht zurückgegriffen werden. Die mit der Einführung des elektronischen Aufenthaltstitels vorgesehenen technischen Standards sollen den Schutz vor Fälschungen und Verfälschungen des Aufenthaltstitels weiter erhöhen und damit zur Verhinderung und Bekämpfung illegaler Einwanderung und des illegalen Aufenthalts beitragen und dienen damit der Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung.

Da sich die konkrete Höhe der Gebühren für den eAT nach dem tatsächlichen Material- und Verwaltungsaufwand bemisst, ist die Gebührenerhebung auch verhältnismäßig.

Die Ausführungen des EuGH zur Verhältnismäßigkeit in den Urteilen vom 17. September 2009 und vom 29. April 2010, auf die in der Fragestellung Bezug genommen wird, sind hier nicht ohne weiteres übertragbar, da der EuGH in den genannten Entscheidungen davon ausgeht, dass die Gebühren unter „gleichartigen Umständen“ erhoben werden (vgl. Rn. 75 des Sahin-Urteils), was bei dem eAT im Vergleich zur Freizügigkeitsbescheinigung ersichtlich nicht der Fall ist. Vielmehr handelt es sich bei dem eAT um ein anderes Dokument mit neuen technischen Möglichkeiten und Funktionen. Ein Vergleich der absoluten Höhe der Gebühren wird der Sachlage in Bezug auf den eAT daher nicht gerecht."

Diese Ausführungen sind nicht ausreichend, um einen der oben genannten Ausnahmen substantiiert darzulegen. Denn der elektronische Aufenthaltstitel türkischer Staatsangehöriger ist mit dem elektronischen Aufenthaltstitel für Familienangehörige von EU-Bürgern und nicht der Aufenthaltsbescheinigung, die in Papierform ausgestellt wird, zu vergleichen.