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Passersatzpapiere (Kommentierung)

IV. Ausländische und deutsche Passersatzpapiere

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Als Passersatz sind aufgrund der Ermächtigung in § 99 Abs. 1 Nr. 6 AufenthG die folgenden nichtdeutschen Dokumente zugelassen (§ 3 AufenthV); näher dazu Nr. 3.1.6 ff AVwV-AufenthG; Maor, a.a.O.):

  • Reiseausweise für Staatenlose und Flüchtlinge (Art. 28 Staatenlosenübereinkommen; Art. 28 GFK);
  • Ausweise für Mitglieder und Bedienstete von EU-Organen;
  • Ausweise für Abgeordnete der Parlamentarischen Versammlung des Europarats;
  • amtliche Personalausweise der EU-Mitgliedstaaten, der sonstigen EWR-Staaten und der Schweiz;
  • Schülersammellisten (Art. 2 Beschluss des Rates vom 30. 11. 1994, ABlEG L 327, S. 1.);
  • Flugbesatzungsausweise für § 23 AufenthV;
  • Binnenschifffahrtsausweise für § 25 AufenthV.

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Als deutsche Passersatzpapiere sind aufgrund der Ermächtigung in § 99 Abs. 1 Nr. 5 AufenthG geschaffen bzw. anerkannt (§ 4 AufenthV; näher dazu Nr. 3.3 AVwV-AufenthG):

  • Reiseausweise für Ausländer, für Staatenlose und für Flüchtlinge;
  • Notreiseausweis;
  • Schülersammelliste;
  • Bescheinigung über Wohnsitzverlegung;
  • Standardreisedokument für die Rückführung (Empfehlung des Rats vom 30. 11. 1994, ABlEG C 274, S. 18.);
  • vorläufige Reiseausweise für Ausländer, Flüchtlinge und Staatenlose.

Der heutige Passierschein (§ 24 AufenthV) und der frühere Landgangsausweis (vgl. § 14 DVAuslG) sind nicht mehr zugelassen. Die Grenzgängerkarte ist seit 28.8.2007 (Richtlinienumsetzungsgesetz vom 19.08.2007) nicht mehr als Passersatz zugelassen, weil dafür kein praktisches Bedürfnis mehr gesehen wurde.

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Der Reiseausweis für Ausländer (§§ 5 ff AufenthV) trat an die Stelle des früheren Reisedokuments (§§ 15 ff DVAuslG) und des früheren Fremdenpasses (§ 4 AuslG-1965); näher Nr. 3.3.1.1 AVwV-AufenthG; Maor, a.a.O.; Renner, AiD Rn 5/45–53. Ausstellung und Verlängerung sind an den Besitz besonderer aufent-haltsrechtlicher Titel gebunden, zu denen auch die Aufenthaltsgestattung zählt. Asylbewerbern kann ein Passersatz ausgestellt werden, wenn ein dringendes öffentliches Interesse besteht, zwingende Gründe es erfordern oder die Versagung des Reiseausweises für Ausländer eine unbillige Härte bedeuten und die Durchführung des Asylverfahrens nicht gefährdet wird (§ 6 Nr. 4 AufenthV).

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Eine Duldung ist nicht ausreichend. Hier stellt § 3 Abs. 1 Satz 2 AufenthG klar, dass auch der Besitz eines Ausweisersatzes nach § 48 Abs. 2 AufenthG ausreicht, um die Passpflicht zu erfüllen. Die Einführung hatte klarstellenden Charakter, da § 48 Abs. 2 bestimmt, dass ein Ausländer, der einen Pass weder besitzt noch in zumutbarer Weise erlangen kann, der Ausweispflicht mit der Bescheinigung über die Aussetzung der Abschiebung bei Aufenthalt im Inland genügt, wenn diese mit den Angaben zur Person und einem Lichtbild versehen und als Ausweisersatz bezeichnet ist. Abs. 1 Satz 2 lässt die Verpflichtung zur Passbeschaffung nach § 48 Abs. 3 AufenthG und die Pflichten nach § 56 AufenthV unberührt. Der Ausweisersatz berechtigt nicht zum Grenzübertritt.

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Nach Art. 25 Abs. 1 RL 2003/83/EG (sog. Qualifikationsrichtlinie)

iconRichtlinien Gesamtdokument für Mitglieder (4.84 MB)

stellen die Mitgliedstaaten (außer Irland, Großbritannien und Dänemark) Personen, denen die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt worden ist, Reiseausweise – wie im Anhang zur Genfer Flüchtlingskonvention (Art. 28 i.V.m. dem Anhang des Abkommens vom 28.7.1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (BGBl. 1953 II S. 559)) vorgesehen – für Reisen außerhalb ihres Gebietes aus, es sei denn, dass zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung dem entgegenstehen. National erhalten anerkannte Flüchtlinge und Asylberechtigte nach § 1 Abs. 3 Nr. 2, § 3 Abs. 3 Nr. 1, § 4 Abs.1 Nr. 3 AufenthV einen Reiseausweis für Flüchtlinge nach der GFK, die als Passersatz eine Gültigkeitsdauer von 1 oder 2 Jahren besitzt. An Stelle des Reiseausweises für Flüchtlinge kann auch eine Reiseausweis für Flüchtlinge nach dem Londoner Abkommen (Abkommen vom 15.10.1946 betreffend die Ausstellung eines Reiseausweises an Flüchtlinge, die unter die Zuständigkeit des zwischenstaatlichen Ausschusses für die Flüchtlinge fallen (BGBl. 1951 II S. 160)) gem. § 1 Abs. 3 Nr. 1, § 3 Abs. 3 Nr. 1, § 4 Abs. 1 Nr. 3 AufenthV erteilt werden. Auch wenn dieses Abkommen durch die GFK weitgehend verdrängt wurde, hat es Bedeutung, wenn der Flüchtling in Staaten einreisen will, die nicht Vertragsstaaten der GFK sind, aber das Londoner Abkommen ratifiziert haben (z.B. Indien und Pakistan). Die Aufnahme jüdischer Zuwanderer aus der ehemaligen Sowjetunion unter entsprechender Anwendung des Kontingentflüchtlingsgesetzes vor In-Kraft-Treten des Zuwanderungsgesetzes begründet keinen Anspruch auf Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge nach Art. 28 GFK (OVG BB, U. v. 29.12.2011 – OVG 2 B 9.11 –, juris).

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Art. 25 Abs. 2 RL 2003/83/EG bestimmt weiter, dass die Mitgliedstaaten Personen, denen der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt worden ist und die keinen nationalen Pass erhalten können, Dokumente ausstellen, mit denen sie reisen können, zumindest wenn schwerwiegende humanitäre Gründe ihre Anwesenheit in einem anderen Staat erfordern, es sei denn, dass zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung dem entgegenstehen. Dieser Personengruppe wird – mangels einer speziellen Regelung – ein Reiseausweis für Ausländer nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 AufenthV auszustellen sein.

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Damit der Ausländer seiner Ausweispflicht (§ 48 AufenthG) jederzeit nachkommen kann, treffen ihn besondere ausweisrechtliche Pflichten hinsichtlich seines ausländischen Passes (§ 56 Nr. 1 bis 6 AufenthV) und des von der Bundesrepublik Deutschland ausgestellten Passersatzes (§ 56 Nr. 7 AufenthV). Damit wird der Ausländer zugleich in die Lage versetzt, seine passrechtlichen Verpflichtungen zu erfüllen. Passvorlage wird nur nach § 48 Abs. 1 AufenthG verlangt; sonst genügt zum Nachweis des Besitzes die Vorlegung binnen angemessener Frist. Ein deutscher Reiseausweis oder ein anderer Passersatz werden bei Wegfall der Ausstellungsvoraussetzungen i.d.R. entzogen (§ 4 Abs. 2 AufenthV). Es besteht keine allgemeine Passbeschaffungsverpflichtung, sondern nur konkrete zumutbare Mitwirkungspflichten (OVG NW, B. v. 9.2.2004 – 18 B 811/03 – EZAR 060 Nr. 12).

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Keine ausdrückliche Passpflicht besteht hingegen für das Durchreiserecht nach Art. 5 Abs. 4a SGK, der insoweit das Grundprinzip der Passpflicht (s. Rn 1) durchbricht und oftmals verkannt wird:

„Drittstaatsangehörigen, die nicht alle Voraussetzungen des Absatzes 1 erfüllen, aber Inhaber eines von einem Mitgliedstaat ausgestellten Aufenthaltstitels, Visums für den längerfristigen Aufenthalt oder Rückreisevisums oder erforderlichenfalls eines Aufenthaltstitels oder eines Visums für den längerfristigen Aufenthalt und eines Rückreisevisums sind, wird die Einreise in das Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten zum Zwecke der Durchreise zur Erreichung des Hoheitsgebiets des Mitgliedstaats gestattet, der den Aufenthaltstitel, das Visum für den längerfristigen Aufenthalt oder das Rückreisevisum ausgestellt hat, es sei denn, sie sind auf der nationalen Ausschreibungsliste des Mitgliedstaats, an dessen Außengrenzen sie einreisen wollen, mit einer Anweisung ausgeschrieben, ihnen die Einreise oder die Durchreise zu verweigern.“

Danach dürfen Inhaber eines der vorgenannten Dokumente unter den abschließend aufgeführten Voraussetzungen – ausnahmsweise - auch ohne (z.B. auch ohne gültigen oder anerkannten) Pass durch die Vertragsparteien in den Ausstellerstaat durchreisen, der insoweit die „Garantiefunktion“ mit der Ausstellung eines Aufenthaltstitels oder nationalen Visums übernahm. Damit ist so die jederzeitige Ersteinreise oder auch Rückkehr in den Ausstellerstaat gewährleistet.

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Passeintragungen minderjähriger Kinder mit deutscher Staatsangehörigkeit im Pass eines ausländischen Elternteils erfüllen auch die Passpflicht im Sinne des § 3 AufenthG. Eine Sanktionierung gemäß § 25 Abs. 3 Nr. 1 PassG ist deshalb nicht möglich. Die Erziehungsberechtigten bzw. der gesetzliche Vertreter handeln auch nicht ordnungswidrig im Sinne des § 25 Abs. 3 Nr. 1 PassG.

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Durch § 22 Abs. 1 AufenthV wird die Befreiung von Schülern von der Aufenthaltstitelpflicht geregelt, die auf ordnungsgemäß ausgestellten Schülersammellisten aufgeführt sind. Grundlage hierfür ist die EU-Schülersammellistenregelung vom 30. November 1994 (ABlEG Nr. L 327, S. 1).
Die Schülersammelliste (§ 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 5 AufenthV) erfüllt zugleich zwei Funktionen:

  • Zum einen ersetzt sie einen Aufenthaltstitel,
  • zum anderen kann diese einen Passeratz darstellen.

Die EU-Schülersammellistenregelung betrifft Schüler, die Drittausländer sind und in einem anderen EU-Mitgliedstaat ihren Wohnsitz haben. Nach Art. 1 Abs. 1 der nicht unmittelbar geltenden, sondern durch die AufenthV umgesetzten EU-Schülersammellistenregelung verlangt ein Mitgliedstaat von Schülern, die auf eine Sammelliste eingetragen sind, nach Maßgabe der in der Sammellistenregelung wiedergegebenen Voraussetzungen kein Visum. Die Schülergruppe muss von einem Lehrer begleitet sein. Die Schülersammelliste muss die Schule mit Name und Anschrift, den begleitenden Lehrer, Reiseziel und -zeitraum und sämtliche mitreisenden Schüler (unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit) bezeichnen und von der Schulleitung unterzeichnet sein. Der Aufbau und der textliche Inhalt sind in der Sammellistenregelung vorgeschrieben. Listen, die dieser Form nicht zumindest im Wesentlichen entsprechen, sind unwirksam. Die Schüler auf der Liste müssen sich grundsätzlich durch einen eigenen Lichtbildausweis ausweisen können. Die Befreiung für Schüler mit Wohnsitz in einem EU-Mitgliedstaat ergibt sich aus Art. 1 Abs. 2 EUVisumVO, die Befreiung für Schüler mit Wohn-sitz in einem EWR-Staat, der Schweiz oder einem in Anhang II der EUVisumVO aufgeführten Staat aus § 22 AufenthV.

Soll die Schülersammelliste hiervon abweichend nicht nur vom Erfordernis des Aufenthaltstitels befreien, sondern auch als Passersatzpapier gelten, ist eine amtliche Bestätigung durch die zuständigen Behörde des Wohnsitzlandes (nicht nur der Schule) und eine Integration der Lichtbilder sämtlicher Schüler erforderlich, die keinen eigenen Lichtbildausweis besitzen und auf die sich die Passersatzfunktion daher beziehen soll. Dazu ist es erforderlich, dass die Liste nach Aufbau und Text der Vorgabe der EU-Schülersammellistenregelung entspricht, vollständig und gut lesbar ausgefüllt ist und die gesamte Reisendengruppe (einschließlich der deutschen Schüler und der nicht deutschen Schüler mit einem geeigneten Pass oder Passersatz) sowie Zweck und Umstände der Reise aufführt, ggf. in einem Anhang, der der Liste beigefügt wird und mit ihr (etwa durch gefächertes Zusammenheften und Anbringen eines Dienstsiegels, das alle beigefügten Blätter erfasst) verbunden wird. Einziger zulässiger Zweck ist ein bestimmter Schulausflug einer Schülergruppe an einer allgemein- oder berufsbildenden Schule. Die Bestätigung der Ausländerbehörde, die dazu führt, dass die Liste die Funktion eines Passersatzpapiers erfüllen kann, wird nur mit Bezug zu denjenigen Schülern erteilt, die nicht Unionsbürger sind und die keinen eigenen geeigneten, also im Ziel- oder Transitstaat anerkannten Pass oder Passersatz mit Lichtbild besitzen. Die Identität – nur – dieser Schüler ist durch ein an der Liste angebrachtes aktuelles Lichtbild zu bestätigen.

Die Sammellistenregelung wird durch § 22 Abs. 1 AufenthV von Deutschland einseitig auf Schüler mit Wohnsitz in den Staaten ausgedehnt, die nicht EU-Mitgliedstaaten sind, deren Staatsangehörige aber visumfrei nach Deutschland einreisen können. Diese Ausdehnung gilt aber nicht für die mögliche passersetzende Funktion. Andere Befreiungstatbestände, die zugunsten von Schülern anwendbar sind, die in Schülergruppen reisen, werden durch § 22 Abs. 1 AufenthV nicht verdrängt, bleiben also in vollem Umfang anwendbar. Somit können etwa Schülergruppen, deren Schüler ausschließlich aus visumfreien Staaten stammen, nicht zurückgewiesen werden, nur weil sie nicht auf einer Sammelliste eingetragen sind. In § 22 Abs. 2 AufenthV wird die Wiedereinreise von in Deutschland geduldeten Schülern in das Bundesgebiet geregelt. Voraussetzung ist der Vermerk der Aussetzung der Abschiebung im Falle der Wiedereinreise.

Vor der Bestätigung ist sicherzustellen, dass der Schüler im Bundesgebiet wohnhaft ist, sich erlaubt oder befugt im Bundesgebiet aufhält und, sofern nicht die Regelung zu geduldeten Schülern greift (siehe sogleich), zur Wiedereinreise berechtigt ist. Bestätigungen der Ausländerbehörde sind nur auf Listen anzubringen, die von der Schulleiterin oder dem Schulleiter – persönlich oder durch die allgemein bestellte Vertreterin oder den allgemein bestellten Vertreter – bereits gegengezeichnet sind (vgl. Nr. 3.3.6 AVwV-AufenthG).

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