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Ausweisung und Unionsbürgerschaft (Kommentierung)

III. Fortbestehende Defizite bei der Unionsbürgerschaft auf dem Gebiet der Ausweisung und gemeinschaftsrechtlicher Rechtsetzungsverlauf der Unionsbürgerrichtlinie zum ordre public

Berichte der Europäischen Kommission zur Durchführung der Richtlinie 64/221, zur Anwendung der Richtlinien für Studenten, Rentner und Nichterwerbstätigen sowie der alle drei Jahre zu erstattenden Berichte zur Fortentwicklung der mit dem Vertrag von Maastricht 1992 geschaffenen Unionsbürgerschaft bilanzierten weiter bestehende Defizite.

Insbesondere die Berichte und Mitteilungen der Kommission (KOM(99) 127, KOM(99) 372 – C5-0177/99, C5-0178/99 – 992157(COS) ergaben für das Europäische Parlament, dass die EU noch weit von einer optimalen Koordinierung Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind, entfernt war, vgl. Bericht des Ausschusses für die Freiheiten und Rechte der Bürger, Justiz und innere Angelegenheiten vom 18.07.2000 (A5-0207/2000 endg.).

Das Parlament forderte hierin die Bekämpfung der „missbräuchlichen“ Auslegungen der öffentlichen Ordnung durch die Mitgliedstaaten und führte aus:

„Wie bereits festgestellt, verweist die Kommission auf die allzu zahlreichen Fälle einer missbräuchlichen Auslegung der Erfordernisse der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit durch die Mitgliedstaaten bei der Verhängung von Ausweisungsmaßnahmen gegen Drittstaatsangehörige. In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass es mit der Richtlinie 64/221/EWG vom 25. Februar 1964 nicht gelungen ist, das angestrebte Ziel einer Koordinierung der Erfordernisse der öffentlichen Ordnung, die von den Mitgliedstaaten bei der Ausweisung von Drittstaatsangehörigen geltend gemacht werden, zu erreichen.

Der EuGH hat diese Bedingungen restriktiv ausgelegt, indem er folgendes bestätigte:

  • Die Erfordernisse der öffentlichen Ordnung dürfen nicht zu wirtschaftlichen Zwecken geltend gemacht werden;
  • diese Maßnahmen dürfen nur auf das derzeitige persönliche Verhalten der Betroffenen sowie auf eine tatsächliche und hinreichend schwerwiegende Gefahr gegründet werden;
  • die bloße Existenz von früheren strafrechtlichen Verurteilungen darf nicht Grund für eine Ausweisung sein;
  • die Ungültigkeit der Erlaubnis, die die Einreise in das Aufnahmeland ermöglicht hat, kann eine Ausweisungsmaßnahme nicht rechtfertigen;
  • die Ausweisung darf nicht auf allgemeine Vorbeugungsmaßnahmen gegründet werden, und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie die Rechte der Verteidigung müssen, müssen generell gewahrt werden.

Die Mitgliedstaaten müssen zwar die Möglichkeit haben, auf die in den Verträgen verankerte öffentliche Ordnung zurückzugreifen, doch können sie in einer EU, die auf die Rechtsstaatlichkeit, die Achtung der Menschenrechte, insbesondere der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten und bald auch auf eine Charta der Grundrechte gegründet ist, diese Befugnisse nicht missbräuchlich nutzen. Daher ist die von der Kommission in ihrer Mitteilung vorgeschlagene Sensibilisierung der Mitgliedstaaten und der Bürger unerlässlich, um insbesondere die Mitgliedstaaten an eine ordnungsgemäße Auslegung des Konzepts der öffentlichen Ordnung zu erinnern.“

Beigefügt war die Stellungnahme des Ausschusses für Beschäftigung und Soziale Angelegenheiten (für den Ausschuss für die Freiheiten und Rechte der Bürger, Justiz und innere Angelegenheiten) vom 21. März 2000, mit der dieser die Kommission aufforderte, gemäß den Schlussfolgerungen die auslegende Mitteilung zur Durchführung der Richtlinie 64/221/EWG durch einen „Entwurf einer Richtlinie zur Änderung der Richtlinie 64/221/EWG“ zu ergänzen, da insoweit soft law, eine der Auslegung dienende Mitteilung, nicht ausreiche, um geltendes europäisches Recht den Urteilen des Europäischen Gerichtshofes anzupassen.

In der ebenfalls zum Gegenstand des Berichts gemachten Stellungnahme des Petitionsausschusses vom 26.06.2000 führte dieser zur Berufung auf Gründe der öffentlichen Ordnung und Sicherheit aus, als „Thema von besonderer Bedeutung“ beschäftige den Petitionsausschuss eine Gruppe von Petitionen, bei der es um die Ausweisung von EU-Bürgern aus Bundesländern der Bundesrepublik Deutschland bzw. die Androhung der Ausweisung gehe. Die deutschen Behörden hätten erklärt, dass Betroffene nicht das Recht der Freizügigkeit genießen würden, da sie keine wirtschaftliche Tätigkeit ausübten, sei es als Unterhaltsberechtigter eines italienischen Arbeitnehmers, sei es wegen Inhaftierung. In anderen Fällen seien vorbestrafte EU-Bürger aus Deutschland ausgewiesen worden unter Hinweis auf „generalpräventive“ Gesichtspunkte.

Entgegen dieser Ausführungen blieb jedoch ein am 05.12.2002 von der Kommission eingereichtes Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland wegen Vorwurfs einer gemeinschaftsrechtswidrigen Verwaltungspraxis erfolglos.
Der EuGH konnte anhand der von der Kommission vorgelegten Unterlagen eine allgemeine und verfestigte Praxis, die gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt, nicht feststellen.

EuGH, U. v. 27.04.2006 - Rs. C-441/02 -, Kommission/Deutschland, Slg. 2006, I- 3449

Angesicht des ursprünglich angestrebten Schutzniveaus in dem - bereits wenige Zeit nach der auf dem vorgenannten Bericht des Europäischen Parlaments basierenden Entschließung des Parlaments vom 06.09.2000 (A5-0207/2000, Abl. C 135) - von der Kommission auf den Weg gebrachten Vorschlag der Unionsbürgerrichtlinie, ist jedoch auch anzunehmen, dass „politisch“ ehrgeizigere Ziele, für die die richterliche Rechtsfortbildung des EuGH den Boden noch nicht bereitet hatte, bereits zu diesem Zeitpunkt vorherrschten (vgl. zu späteren Entwicklungen beispielsweise EuGH, U. v. 07.06.2007 - Rs. C-50/06 -, Kommission/Niederlande, Slg. 2007, I- 4383).

Erklärtes Ziel der Unionsbürgerrichtlinie war es zum einen, eine präzisere Begrenzung der Möglichkeit vorzunehmen, die Freizügigkeit und das Aufenthaltsrecht aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit zu beschränken. Hierbei sollten in die Unionsbürgerrichtlinie die Präzisierungen des EuGH einfließen, die dieser bereits im Zuge seiner Auslegung zur Richtlinie 64/221 vorgenommen hat.

Darüber hinaus sah am 23.05.2001 der erste Richtlinienvorschlag für Personen, die nach (ursprünglich) vierjährigem Aufenthalt das neu geschaffene Daueraufenthaltsrecht erlangt haben, sowie für Minderjährige einen absolut lückenlosen Schutz vor Ausweisung vor. Für Familienangehörige von Unionsbürgern sollte dieser Ausweisungsschutz ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit Anwendung finden. Entsprechendes galt noch im geänderten Vorschlag vom 15.04.2003.

Nach der zur Unionsbürgerrichtlinie bei der Tagung des Rates am 22.09.2003 - mit aufgrund des Vertrages von Nizza nunmehr ausreichender qualifizierter Mehrheit - erzielten politischen Einigung wurde hieran nicht mehr festgehalten.

Zur Begründung der Änderung zu Art. 28 führte der Rat aus:

„Der Rat ist nahezu einstimmig gegen einen absoluten Ausweisungsschutz, obwohl er für Unionsbürger, die sich lange Zeit im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten haben, einen verbesserten Schutz akzeptiert hat. Nach dem Erwerb des Daueraufenthaltsrechts dürfen Unionsbürger nur noch aus schwer wiegenden Gründen der öffentlichen Ordnung oder der öffentlichen Sicherheit ausgewiesen werden.

Minderjährige Unionsbürger oder Unionsbürger, die sich in den vorangegangenen zehn Jahren im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten haben, dürfen nur aus unabweisbaren Gründen der öffentlichen Sicherheit ausgewiesen werden.“

(Gemeinsamer Standpunkt (EG) Nr. 6/2004 vom 5. Dezember 2003 ABl. C 54E vom 02.03.2004)

Die Europäische Kommission akzeptierte den gemeinsamen Standpunkt als zwar weniger ehrgeizig, aber als einen Kompromiss zwischen den verschiedenen Standpunkten der Mitgliedstaaten und einen wichtigen Fortschritt in Sachen Freizügigkeit und Aufenthaltsrecht gegenüber dem geltenden Besitzstand.

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