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II. Gemeinschaftliche Rechtsetzung (Rechtsfolgen) (Kommentierung)

Gesetz:
Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (Freizügigkeitsgesetz/EU - FreizügG/EU)
Paragraph:
§ 7 Ausreisepflicht
Autor:
Maria Maximowitz
Stand:
Maximowitz in: OK-MNet-FreizügG/EU (01.08.2011)

II. Gemeinschaftliche Rechtsetzung (3)

1. Allgemeines

2. Abschaffung des Vier-Augen-Prinzips

3. Rechtsfolgen der Ausweisung und Verfahrensgarantien

a) Anspruch auf rechtliches Gehör, Anhörrecht
b) Begründung
c) Ausreisefrist
d) Rechtsbehelfsbelehrung
e) Vollstreckungsschutz
f) maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt
g) Ausweisung als Strafe oder als Nebenstrafe
h) Aufhebung des Aufenthaltsverbots

Die Unionsbürgerrichtlinie erkennt die mit einer Ausweisung verbundene Verlassenspflicht des Hoheitsgebiets des Mitgliedstaates, der die Ausweisung verfügt hat (Art. 30 Abs. 3) an.
In der Mitteilung ist anzugeben, bei welchem Gericht oder bei welcher Verwaltungsbehörde der Betroffene einen Rechtsbehelf einlegen kann, innerhalb welcher Frist der Rechtsbehelf einzulegen ist und gegebenenfalls binnen welcher Frist er das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats zu verlassen hat. Außer in ordnungsgemäß begründeten dringenden Fällen muss die Frist zum Verlassen des Hoheitsgebiets mindestens einen Monat, gerechnet ab dem Zeitpunkt der Mitteilung, Anerkannt wird die Vollstreckung der Ausreisepflicht durch Abschiebung (Art. 31 Abs. 2) und die Entstehung eines Einreise- und Aufenthaltsverbots als Rechtsfolge einer ausschließlich aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit verfügten Ausweisung (Erwägungsgrund 25, Art. 15 Abs. 3, Art 32).

a) Anspruch auf rechtliches Gehör, Anhörrecht
Ein Anhörrecht ist in der Unionsbürgerrichtlinie nicht geregelt.
Ein solches ist jedoch in Art. 41 Grundrechtecharta verankert, wonach jede Person das Recht hat, gehört zu werden, bevor ihr gegenüber eine für sie nachteilige individuelle Maßnahme getroffen wird.
In Klageverfahren zwischen Mitgliedstaaten und der Kommission hatte der EuGH ausgeführt,

„dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes (vgl. die Urteile vom 10. Juli 1986 in den Rechtssachen 234/ 84 und 40/ 85, Königreich Belgien/ Kommission, Slg. 1986, 2263 und 2321, sowie vom 11. November 1987 in der Rechtssache 259/ 85, Französische Republik/ Kommission, Slg. 1987, 4393) die Gewährung rechtlichen Gehörs in allen Verfahren, die zu einer den Betroffenen beschwerenden Maßnahme führen können, ein fundamentaler Grundsatz des Gemeinschaftsrechts ist und auch dann sichergestellt werden muss, wenn eine besondere Regelung fehlt.“

Eine solche Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör führe jedoch nur dann zu einer Beachtlichkeit, wenn das Verfahren ohne diese Verletzung zu einem anderen Ergebnis hätte führen können.

EuGH, U. v. 14.02.1990 - C-301/87 -, Frankreich/Kommission, Slg. 1990, I-307

Zum Meinungsstand zur Bindung der Mitgliedstaaten an Art. 41 GRC bei Durchführung des Unionsrechts, vgl. Erl. zu § 7 I. 3.

b) Begründung
Gem. Art. 30 Abs. 1 UnionsbürgerRL sind dem Betroffenen Entscheidungen, die das Einreise- und Aufenthalt aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit beschränken, schriftlich (vgl. § 6 Abs. 8 Freizügigkeitsgesetz) in einer Weise mitgeteilt werden, dass er deren Inhalt und Wirkungen nachvollziehen kann, vgl. § 37 VwVfG.
Die die Entscheidung tragenden Gründe sind gem. Art. 30 Abs. 2 genau und umfassend mitzuteilen, soweit Gründe der Staatssicherheit nicht entgegenstehen. Weitere Ausnahmen (vgl. § 39 Abs. 2 Zif. 2 VwVfG) sieht die Unionsbürgerrichtlinie nicht vor.

Eine Begründungspflicht bestand bereits unter Geltung der Richtlinie 64/221/EWG.

Der EuGH führte in der Rechtssache Adoui u. Cornuaille aus:

„Nach Art. 6 der Richtlinie 64/221 sind dem Betroffenen die Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit, die der ihn betreffenden Entscheidung zugrunde liegen, bekannt zu geben, es sei denn, dass Gründe der Sicherheit des Staates dieser Bekanntgabe entgegen stehen. Aus der Zielsetzung der Richtlinie ergibt sich, dass die Mitteilung der Gründe hinreichend detailliert und genau sein muss, um es dem Betroffenen zu ermöglichen, seine Interessen wahrzunehmen. Was die zu verwendende Sprache angeht, so geht aus den Akten hervor, dass die Antragstellerinnen der Ausgangsverfahren die französische Staatsangehörigkeit besitzen und dass die ihnen gegenüber erlassenen Entscheidungen in französischer Sprache abgefasst worden sind, so dass nicht ersichtlich ist, inwieweit die Frage erheblich sein kann. Es genügt auf jeden Fall, wenn die Mitteilung unter Voraussetzungen erfolgt, die einem Betroffenen erlauben, ihren Inhalt und ihre Auswirkungen zu erfassen.“

EuGH, U. v. 18.05.1982 - Rs. 115/81 -, Adoui u. Cornuaille, Slg. 1982, 1665 Rdnr. 13

In der Rechtssache Rutili hatte der EuGH in Hinblick auf Art. 8 und 9 der Richtlinie 64/221 ausgeführt, dass der Betroffene eine zweifache Garantie haben müsse, die in der Bekanntgabe der Gründe und die Garantie in der Gewährung eines Rechtsbehelfs. Dies erfordere insbesondere, dass der betreffende Staat dem Betroffenen zugleich mit der Bekanntgabe einer gegen ihn verhängten freiheitsbeschränkenden Maßnahme die Gründe hierfür genau und vollständig eröffnet, um ihm Gelegenheit zu geben, sich zweckentsprechend zu verteidigen.
EuGH, U. v. 28.10.1975 - Rs. 36/75 -, Rutili, Slg. 1975, 1219 Rdnr. 39

In der Rechtssache Heylens war die Anerkennung eines belgischen Trainerdiploms in Frankreich abgelehnt worden. Zur Begründung war auf eine negative Stellungnahme des zuständigen Ausschusses Bezug genommen worden, die selbst nicht mit einer Begründung versehen war.

Hierzu führte der EuGH aus:

„Die Wirksamkeit der gerichtlichen Kontrolle, die sich auf die Rechtmäßigkeit der Begründung erstrecken können muss, setzt allgemein voraus, dass das angerufene Gericht von der zuständigen Behörde die Mitteilung dieser Begründung verlangen kann. Geht es jedoch wie im vorliegenden Fall im Besonderen um die Gewährleistung des effektiven Schutzes eines Grundrechts, das den Arbeitnehmern der Gemeinschaft vom Vertrag verliehen ist, müssen letztere dieses Recht auch unter den bestmöglichen Voraussetzungen geltend machen können, und es ist ihnen die Möglichkeit einzuräumen, in Kenntnis aller Umstände zu entscheiden, ob es für sie von Nutzen ist, vor Gericht zu gehen. Deshalb ist in einem solchen Fall die zuständige innerstaatliche Behörde verpflichtet, ihnen die Gründe, auf die ihre ablehnende Entscheidung gestützt ist, entweder in der Entscheidung selbst oder auf Antrag später bekanntzugeben.
Diese Anforderungen des Gemeinschaftsrechts, nämlich das Bestehen eines gerichtlichen Rechtsbehelfs und die Begründungspflicht, gelten jedoch angesichts ihres Zwecks nur für endgültige Entscheidungen mit denen die Anerkennung der Gleichwertigkeit abgelehnt wird, und nicht für Stellungnahmen oder sonstige Handlungen in der Vorbereitungs- und Sachermittlungsphase.“

EuGH, U. v. 15. Oktober 1987 - Rs. 222/86 -, Heylens, Slg. 1987, 4097.

c) Ausreisefrist
In der Mitteilung ist ggf. anzugeben, innerhalb welcher Frist der Betroffene den Mitgliedstaat zu verlassen hat. Dies entsprach bereits Art. 7 der Richtlinie 64/221. Die dort vormals genannte Frist (außer in dringenden Fällen darf diese Frist, wenn der Betroffene noch keine Aufenthaltsgenehmigung erhalten hat, nicht weniger als fünfzehn Tage, in allen anderen Fällen nicht weniger als einen Monat betragen) sollte ursprünglich in der Unionsbürgerrichtlinie (mit textlichen Anpassungen bzgl. Anmeldung und Aufenthaltskarte) übernommen werden. Aus Vereinfachungsgründen wurde die mindestens einzuräumende Frist - außer in ordnungsgemäß begründeten dringenden Fällen - auf mindestens einen Monat gerechnet ab dem Zeitpunkt der Mitteilung festgesetzt.

Dringende Fälle, die ein Abweichen bei Einräumung der Mindestausreisefrist von einem Monat zulassen, wurden vom Gemeinschaftsgesetzgeber nicht definiert.
Dies galt bereits zu „dringenden Fällen“, die unter Richtlinie 64/221 die Einschaltung einer zweiten Stelle entbehrlich gemacht hätten.
Zentrum des Vier-Augen-Prinzips in Art. 9 war die größtmögliche Rechtsschutzgewährung, zu der das BVerwG ausgeführt hatte:

  • Unter welchen Voraussetzungen ein dringender Fall anzunehmen ist, ist bisher nicht geklärt.

  • Der EuGH hat in neueren Entscheidungen das Vorliegen eines dringenden Falles jeweils verneint, obwohl die Verwaltung die sofortige Vollziehung der Ausweisung angeordnet hatte (vgl. etwa die Entscheidungen Orfanopoulos/Oliveri, a.a.O., Rdn. 115 und Dörr/Ünal, a.a.O., Rdn. 56).

  • Ein dringender Fall kann sich nicht schon aus der mit einer Ausweisung stets verbundenen Gefährdung der öffentlichen Ordnung ergeben, sondern kann erst dann angenommen werden, wenn ein Zuwarten mit der Vollziehung der Ausweisung im Einzelfall nicht zu verantworten ist.

  • Ein dringender Fall kommt demnach nur in Betracht, wenn die begründete Besorgnis besteht, die von dem Ausländer ausgehende erhebliche Gefahr werde sich schon vor Abschluss des Hauptverfahrens realisieren.

  • Die Voraussetzungen für die Annahme eines dringenden Falles ähneln damit den Anforderungen an die Anordnung der sofortigen Vollziehung einer Ausweisung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO nach den Maßstäben der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. zuletzt etwa BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2005 - 2 BvR 485/05 - NVwZ 2005, 1053 = InfAuslR 2005, 372 und ebenso schon Beschluss vom 4. März 1985 - 2 BvR - 1642/83 - BVerfGE 69, 220 , jeweils m.w.N.; vgl. auch die Schlussanträge der Generalanwältin Stix-Hackl vom 2. Juni 2005 in der Rs. C-441/02 Rdn. 154 f., insbesondere 162 ff., sowie die Stellungnahme der Europäischen Kommission an die Bundesrepublik Deutschland vom 24. Juli 2000 in demselben Vertragsverletzungsverfahren, S. 15 ff.).

  • Ein dringender Fall ist danach nicht schon dann anzunehmen, wenn die Ausländerbehörde die sofortige Vollziehung der Ausweisung angeordnet hat und diese Anordnung im gerichtlichen Eilverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO bestätigt wird. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung schließt die Dringlichkeit im Sinne des Art. 9 Abs. 1 RL 64/221/EWG vielmehr nur dann ein, wenn sie den in der Richtlinie vorausgesetzten und den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts entsprechenden Maßstäben gerecht wird. Die gerichtliche Bestätigung der Anordnung der sofortigen Vollziehung mit der Erwägung, das Rechtsmittel des Ausländers in der Hauptsache habe keine oder nur geringe Erfolgsaussichten, genügt daher nicht, um einen dringenden Fall im Sinne der Richtlinie zu belegen.

  • Vielmehr muss ein besonderes öffentliches Interesse daran festgestellt sein, das Hauptverfahren nicht abzuwarten, sondern die Ausweisung sofort zu vollziehen, um damit einer weiteren, unmittelbar drohenden erheblichen Gefährdung der öffentlichen Ordnung durch den Ausländer zu begegnen.

  • Ob ein dringender Fall in diesem Sinne zu bejahen ist, muss nach den konkreten Umständen des Einzelfalles im Wege einer Abwägung der widerstreitenden öffentlichen und privaten Belange beurteilt werden. Von Bedeutung ist hierbei vorrangig die Schwere der vom Ausländer ausgehenden Gefahr. Diese wird in der Regel entfallen, wenn und solange der Ausländer sich in Haft befindet. Die Anordnungen der sofortigen Vollziehung und die Annahme eines dringenden Falles kommen unter solchen Umständen nur für den Fall in Frage, dass der Ausländer aus der Haft heraus abgeschoben werden soll.

  • Zu berücksichtigen ist ferner, ob die Ausländerbehörde selbst den Fall als dringlich erachtet und behandelt. Die Annahme eines dringenden Falles scheidet aus, wenn die Behörde das Verfahren nicht zügig betreibt und selbst die sofortige Vollziehung nicht anordnet oder von der Anordnung nicht unverzüglich - gegebenenfalls nach gerichtlicher Bestätigung - Gebrauch macht.

BVerwG, U. v. 13.09.2005 - 1 C 7.04 -, InfAuslR 2006, 110


d) Rechtsbehelfsbelehrung
Art. 30 Abs. 3 UnionsbürgerRL erfordert entsprechend der abgelösten Richtlinie in der Mitteilung die Angabe des für die Einlegung eines Rechtsbehelfs zuständigen Gerichts und die Angabe der Frist zur Einlegung des Rechtsbehelfs.

In diesem Zusammenhang erinnert der EuGH in ständiger Rechtsprechung an die Bedeutung, die dem Grundsatz der Rechtskraft sowohl im Gemeinschaftsrecht als auch in den nationalen Rechtsordnungen zukommt.

Der Gerichtshof hat klargestellt, dass zur Gewährleistung des Rechtsfriedens und der Beständigkeit rechtlicher Beziehungen sowie einer geordneten Rechtspflege die nach Ausschöpfung des Rechtswegs oder nach Ablauf der entsprechenden Rechtsmittelfristen unanfechtbar gewordenen Gerichtsentscheidungen nicht mehr in Frage gestellt werden sollten.

EuGH, U. v. 30.09. 2003 - C-224/ 01 -, Köbler, Slg. 2003, I-10239, Randnr. 38,
EuGH, U. v. 16.03.2006 - C-234/ 04 -, Kapferer, Slg. 2006, I-2585, Randnr. 20
EuGH, U. v. 03.09.2009 - C-234/ 04- , Fallimento Olimpiclub, Slg. 2009, I-0000, Randnr. 22.

Daher gebietet es nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs das Gemeinschaftsrecht einem nationalen Gericht nicht, von der Anwendung innerstaatlicher Verfahrensvorschriften, aufgrund deren eine Entscheidung Rechtskraft erlangt, abzusehen, selbst wenn dadurch ein Verstoß dieser Entscheidung gegen Gemeinschaftsrecht abgestellt werden könnte.

EuGH, U. v. 01.06.1999, - C-126/ 97 -, Eco Swiss, Slg. 1999, I-3055, Randnrn. 47 ff.,
EuGH, U. v. 16.03.2006 - C-234/ 04 -, Kapferer, Slg. 2006, I-2585, Randnr. 21,
EuGH, U. v. 03.09.2009 - C- C-2/ 08 -, Fallimento Olimpiclub, Slg. 2009, I-7501, Randnr. 23.

Unter dem Aspekt des “Europäischen Verwaltungsrechts” führt Epiney zu den Einschränkungen des EuGH in der v.g. Rechtssache Fallimento Olimpiclub aus, der EuGH habe jedoch der Bedeutung der Rechtskraft auch den Grundsatz der Effektivität gegenübergestellt, der zu beachten sei. Hiergegen verstoße es nach dieser Entscheidung, wenn ein rechtskräftiges Urteil es verhindere, anlässlich einer anderen behördlichen Entscheidung, die einen anderen Sachverhalt (wenn auch denselben Adressaten) betreffe, die in diesem Urteil getroffenen Feststellungen zu überprüfen, so dass sich die Unionrechtswidrigkeit des rechtskräftigen Urteils bzw. von Teilen desselben in andere Sachverhalte perpetuiere. Der Grundgedanke der Ausführungen des EuGH dürfe durchaus verallgemeinerungsfähig sein, so dass davon auszugehen sei, das die im nationalen Recht vorgesehene Rechtskraft von Gerichtsurteilen (und a fortiori von Verwaltungsentscheidungen) jedenfalls nicht dazu führen dürfe, dass eine in einer solchen Entscheidung enthaltene Unionsrechtswidrigkeit über diesen Einzelfall hinaus „festgeschrieben“ werde.

Epiney, NVwZ 2010, 1005.

Dieser Rechtsgedanke war bereits Grundlage der Rechtsprechung des EuGH vom 14.07.1977 in der Rechtssache Sagulo u.a. (Slg. 1977, 1495).

Da auf dem Gebiet der Rechtskraft gemeinschaftsrechtliche Vorschriften fehlen, ist es nach dem Grundsatz der Verfahrensautonomie Sache der innerstaatlichen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten, die Modalitäten der Umsetzung des Grundsatzes der Rechtskraft festzulegen. Diese Modalitäten dürfen jedoch nicht ungünstiger sein als die, die bei ähnlichen internen Sachverhalten gelten (Grundsatz der Äquivalenz), und nicht so ausgestaltet sein, dass sie die Ausübung der Rechte, die die Gemeinschaftsrechtsordnung einräumt, praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Grundsatz der Effektivität) (vgl. insbesondere Urteile Kapferer, Randnr. 22, und Fallimento Olimpiclub, Randnr. 24).

Nach ständiger Rechtsprechung ist die Festsetzung angemessener Ausschlussfristen für die Rechtsverfolgung im Interesse der Rechtssicherheit mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, vgl. in diesem Sinne Urteile vom 16. Dezember 1976, Rewe-Zentralfinanz und Rewe-Zentral, 33/ 76, Slg. 1976, 1989, Randnr. 5, vom 10. Juli 1997, Palmisani, C-261/ 95, Slg. 1997, I-4025, Randnr. 28, und vom 12. Februar 2008, Kempter, C-2/ 06, Slg. 2008, I-411, Randnr. 58).
Solche Fristen sind nämlich nicht geeignet, die Ausübung der durch die Gemeinschaftsrechtsordnung verliehenen Rechte praktisch unmöglich zu machen oder übermäßig zu erschweren (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 24. September 2002, Grundig Italiana, C-255/ 00, Slg. 2002, I-8003, Randnr. 34).

e) Vollstreckungsschutz
Art. 31 Abs. 2 trifft ein von Ausnahmen abgesehenes gesetzliches Vollstreckungsverbot während eines Antrags auf vorläufigen Rechtsschutz, der darauf gerichtet ist, die Vollziehung auszusetzen.

Wird neben dem Rechtsbehelf gegen die Entscheidung, mit der die Ausweisung verfügt wurde, auch ein Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gestellt, um die Vollstreckung dieser Entscheidung auszusetzen, so darf die Abschiebung aus dem Hoheitsgebiet nicht erfolgen, solange nicht über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz entschieden wurde, es sei denn,

  • die Entscheidung, mit der die Ausweisung verfügt wird, stützt sich auf eine frühere gerichtliche Entscheidung, oder
  • die Betroffenen hatten bereits früher die Möglichkeit, eine gerichtliche Überprüfung zu beantragen, oder
  • die Entscheidung, mit der die Ausweisung verfügt wird, beruht auf zwingenden Gründen der öffentlichen Sicherheit nach Artikel 28 Absatz 3.

In ihrer Systematik (vgl. oben Vorbemerkungen zu § 7 I.2 zur Ausweisung nach der Unionsbürgerrichtlinie) folgt der Gemeinschaftsgesetzgeber in Kapitel VI, dessen Verfahrensgarantien gem. Art. 15 sinngemäß auf Entscheidungen nach Kapitel III Anwendung finden, der im nationalen deutschen Recht (st. Rspr des BVerwG, u.a. BVerwG, U. v. 21.06.1961 - BVerwG VIII C 398.59 -, BVerwGE 13, 1) geltenden „Vollziehbarkeitstheorie“ (vgl. zu den unterschiedlichen Rechtsauffassungen zu Vollziehbarkeitstheorie und Wirksamkeitstheorie Kopp/Schenke, VwGO 16. Aufl. § 80 Rdnr. 22).

Die Ausweisung wird mit Bekanntgabe wirksam. Die Frist zum Verlassen des Aufnahmemitgliedstaats, die außer in dringenden Fällen mindestens einen Monat betragen muss, berechnet sich ab Mitteilung der Entscheidung.
Vorläufiger Rechtsschutz führt nicht zur Wirksamkeitshemmung, jedoch zum Vollstreckungsschutz.
Nach st. Rspr des BVerwG dürfen während des Bestehens der aufschiebenden Wirkung aus dem angefochtenen Verwaltungsakt keine Rechtsfolgen gezogen werden, die der „Vollziehung“ des Verwaltungsakts dienen, sofern diese Maßnahmen den Bestand oder die Rechtmäßigkeit des ergangenen Verwaltungsakts voraussetzen,.

Art. 31 Abs. 4 UnionsbürgerRL erlaubt es dem Mitgliedstaat, den von Ausweisung Betroffenen während des anhängigen Rechtsbehelfsverfahrens vom Hoheitsgebiet fernzuhalten, regelmäßig ist diesem jedoch das Erscheinen vor Gericht zu ermöglichen. Eine Atypik liegt vor, wenn die öffentliche Ordnung oder Sicherheit durch das persönliche Erscheinen ernsthaft gefährdet werden oder sich der Rechtsbehelf gegen die Einreiseverweigerung richtet.

f) maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt
Unter der Geltung von Artikel 3 der Richtlinie 64/221 hat der EuGH entschieden, dass dieser Bestimmung einer innerstaatlichen Praxis entgegensteht, wonach die innerstaatlichen Gerichte nicht verpflichtet sind, bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit der gegen einen Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats verfügten Ausweisung einen Sachvortrag zu berücksichtigen, der nach der letzten Behördenentscheidung erfolgt ist und der den Wegfall oder eine nicht unerhebliche Verminderung der gegenwärtigen Gefährdung mit sich bringen kann, die das Verhalten des Betroffenen für die öffentliche Ordnung darstellen würde. Dies sei vor allem dann der Fall, wenn ein längerer Zeitraum zwischen dem Erlass der Entscheidung über die Ausweisung und der Beurteilung dieser Entscheidung durch das zuständige Gericht liege.

EuGH, U. v. 29.04.2004 - C-482/01 -, Orfanopoulos u. Oliveri, Slg 2004, I-5257

Aufgrund der auch gem. Art. 27 Abs. 2 UnionsbürgerRL geforderten gegenwärtigen Gefahr bleibt die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung oder Entscheidung des Tatsachengerichts auch unter Geltung der Unionsbürgerrichtlinie maßgeblich.


g) Ausweisung als Strafe oder als Nebenstrafe
Gem. Art. 33 Abs. 1 Unionsbürgerrichtlinie kann eine Ausweisungsverfügung als Strafe oder Nebenstrafe zu einer Freiheitsstrafe nur unter Einhaltung der Voraussetzungen der Artikel 27, 28 und 29 UnionsbürgerRL erlassen werden.
Wird eine Ausweisungsverfügung nach Absatz 1 mehr als zwei Jahre nach ihrem Erlass vollstreckt, muss der Mitgliedstaat überprüfen, ob von dem Betroffenen eine gegenwärtige und tatsächliche Gefahr für die öffentliche Ordnung oder Sicherheit ausgeht, und beurteilen, ob seit dem Erlass der Ausweisungsverfügung eine materielle Änderung der Umstände eingetreten ist, Art. 33 Abs. 2 UnionsbürgerRL.

Art. 33 Abs. 2 findet ausschließlich auf Ausweisungen Anwendung, die als Strafen oder Nebenstrafen erlassen wurden, wie auch der Rechtsetzungsverlauf belegt.

Die ursprünglich in Art. 31 gefasste Vorschrift sah im 1. Richtlinienvorschlag (KOM 2001, 0257 endg.) vor, der Aufnahmemitgliedstaat könne eine Ausweisung als Strafe oder Nebenstrafe zu einer Haftstrafe nur unter Einhaltung der Erfordernisse aus den Artikeln 25, 26, 27 sowie Artikel 30 Absatz 1 „wirksam“ verfügen. Eine zeitliche Eingrenzung des Nachprüfungserfordernisses war in erster Fassung nicht vorgenommen worden.

„Bevor eine Ausweisung vollstreckt wird, ist der Mitgliedstaat gehalten, sich vom Vorliegen einer gegenwärtigen Gefahr für die öffentliche Ordnung oder Sicherheit zu überzeugen, und die Änderungen zu beurteilen, die gegebenenfalls seit dem Zeitpunkt der Ausweisungsentscheidung eingetreten sind.“

Hierzu führte die Begründung im Richtlinienvorschlag aus:

„1. Es handelt sich hier um eine neue Bestimmung, die auf den Fall abstellt, dass die Ausweisung als Strafe oder Nebenstrafe zu einer Haftstrafe von einem Strafrichter oder - wie es in einigen Mitgliedstaaten bei strafrechtlicher Verurteilung wegen bestimmter Delikte der Fall ist - von einer Behörde verfügt wird. Das Strafrecht fällt grundsätzlich in den Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten; nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs jedoch stößt diese Kompetenz insoweit auf Grenzen, als das innerstaatliche Strafrecht nicht die durch das Gemeinschaftsrecht garantierten Grundfreiheiten einschränken darf (Urteil in der Rechtssache 186/87, Cowan, vom 2. Februar 1989, Rdnr. 19). Der Strafrichter oder die zuständige Behörde sind künftig gehalten, bevor sie die Ausweisung eines Unionsbürgers oder eines seiner Familienangehörigen gemäß dem innerstaatlichen Recht als Strafe oder Nebenstrafe verfügen, das Gemeinschaftsrecht, insbesondere die Artikel 25, 26, 27 sowie Artikel 38 Absatz 1, zu beachten.

2. In mehreren Mitgliedstaaten wird die zu einem bestimmten Zeitpunkt, mitunter zeitgleich mit einer strafrechtlichen Verurteilung verfügte Ausweisung, erst später, manchmal mehrere Jahre nach der Verfügung, vollstreckt. Diese Bestimmung verpflichtet die Mitgliedstaaten dazu, zum Zeitpunkt der Vollstreckung nachzuprüfen, ob die Gefahr für die öffentliche Ordnung oder Sicherheit weiter besteht und der Sachverhalt, der zur Ausweisung geführt hat, sich nicht verändert hat.“

Am 23.01.2003 (Sitzungsdokument A5-0009/2003) wurde durch das Europäische Parlament der Änderungsantrag gestellt, Abs. 2 entfallen zu lassen und diesen in einen neuen Art. 31 a umzuwandeln, da es sich hierbei um zwei getrennte Fragen handele.
Entsprechend griff der geänderte Vorschlag vom 15.04.2003 (KOM (2003) 199 endg). diesen Antrag auf.

Art. 31 a bestimmte unter der Überschrift „Prüfung vor der Abschiebung“ :

„Bevor eine Abschiebung vollstreckt wird, ist der Mitgliedstaat gehalten, sich vom Vorliegen einer gegenwärtigen und tatsächlichen Gefahr für die öffentliche Ordnung oder Sicherheit zu überzeugen und die Änderungen beurteilen, die gegebenenfalls seit dem Zeitpunkt der Abschiebungsentscheidung eingetreten sind.“

Zur Begründung wurde ausgeführt:

„Artikel 31a (Abänderung 88): Der Wortlaut dieses neuen Artikels entspricht dem des ehemaligen Absatzes 2 von Artikel 31. Es ist in der Tat logischer, diesen Inhalt in einen separaten Artikel aufzunehmen.“

Die Abänderung mit der Folge, künftig alle Ausweisungsverfügungen - damit auch unabhängig von gerichtlichen Beurteilungszeitpunkten - diesem Prüferfordernis zu unterwerfen, fand im Gemeinsamen Standpunkt des Rates keine Aufnahme. In seiner Begründung führte der Rat am 17.11.2003 (13263/1/03 REV 1 ADD 1) aus, er habe es vorgezogen, an einem einzigen Artikel festzuhalten, da seines Erachtens Abs. 2 lediglich auf die in Abs. 1 vorgesehenen Verfügungen Bezug genommen werde.

Präzisiert wurde, dass die Klärung der Frage, ob seit dem Zeitpunkt der Ausweisungsverfügung Änderungen des Sachverhalts eingetreten sind, nur erfolgen muss, wenn die Verfügung mehr als zwei Jahre nach ihrem Erlass vollstreckt wird.
Die Kommission akzeptierte den gemeinsamen Standpunkt und erachtete die Präzisierung für nützlich und gänzlich mit dem Ziel der Bestimmung vereinbar.

h) Aufhebung des Aufenthaltsverbots
- aufgrund Ausweisung aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit -
Dass eine Ausweisung zunächst auf unbefristete Zeit ausgesprochen wird, steht im Einklang mit der Unionsbürgerrichtinie.

Diese Bestimmungen sehen keine bereits mit der Ausweisung ergehende, sondern eine nachträgliche, erst auf Antrag des Ausgewiesenen erfolgende Befristung vor.
Auch vor dem Hintergrund der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (Rs. Üner 46410/99 vom 05.07.2005) ist die Rechtsprechung des EGMR nicht dahingehend auszulegen, dass regelmäßig eine Unverhältnismäßigkeit bei unbefristeten Aufenthaltsverboten vorläge.
Gerade angesichts der im Falle von Art. 27, 28 Unionsbürgerrichtlinie in Rede stehenden Straftaten und der Anforderung an das Bestehen einer gegenwärtigen tatsächlichen und hinreichend schweren Gefährdung, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt, gebietet es die staatliche Schutzfunktion, über eine Befristung und eine Fristenbemessung nach den ggf. eintretenden materiellen Veränderungen der Umstände entscheiden zu können.

Soweit im Rechtsetzungsverlauf die Stellung eines neuen Antrags auf „Einreise“ nach Ausweisung, Aufhebung des „Einreiseverbots“ oder des „Aufenthaltsverbots“ Gegenstand der Vorschläge war, hieß es hierzu im ersten Richtlinienvorschlag:

„Wer aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit ausgewiesen worden ist, kann [ … ] spätestens aber zwei Jahre nach der im Sinne des Gemeinschaftsrechts ordnungsgemäß erlassenen Ausweisungsentscheidung einen neuen Antrag auf Einreise in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats unter Hinweis darauf einreichen, dass eine Änderung des Sachverhalts eingetreten ist, der die Ausweisungsentscheidung gerechtfertigt hat.“

Das Parlament stellte mit Bericht vom 23.01.2003 (A5-0009/2003 endg.) den Änderungsantrag:

Wem aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit ein Einreiseverbot erteilt worden ist, der kann nach einem entsprechend den Umständen angemessenen Zeitraum einen neuen Antrag auf Einreise in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats einreichen. Dieser Zeitraum darf in jedem Fall zwei Jahre ab der Mitteilung über das im Sinne des Gemeinschaftsrechts ordnungsgemäß erlassene endgültige Einreiseverbot nicht überschreiten. Bei der Einreichung des Antrags muss der Antragsteller darauf hinweisen, dass eine Änderung des Sachverhalts eingetreten ist, der das Einreiseverbot gerechtfertigt hat.

Im zweiten Richtlinienvorschlag vom 15.04.2003 findet sich sodann die Formulierung:

Personen, gegen die aus Gründen der öffentlichen Ordnung Sicherheit oder Gesundheit ein Aufenthaltsverbot verhängt worden ist, können nach einem entsprechend den Umständen angemessenen Zeitraum, in jedem Fall aber zwei Jahre nach Mitteilung des im Sinne des Gemeinschaftsrechts ordnungsgemäß erlassenen endgültigen Aufenthaltsverbots einen Antrag auf Aufhebung dieses Verbots unter Hinweis darauf stellen, dass eine Änderung des Sachverhalts eingetreten ist, der das Verbot gerechtfertigt hat.

In der verabschiedeten Fassung des Art. 32 Abs. 1 UnionsbürgerRL heißt es nunmehr mit der Begründung, die Abänderungen an Absatz 1 machten den Text klarer:

Personen, gegen die aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit ein Aufenthaltsverbot verhängt worden ist, können nach einem entsprechend den Umständen angemessenen Zeitraum, in jedem Fall aber drei Jahre nach Vollstreckung des nach dem Gemeinschaftsrecht ordnungsgemäß erlassenen endgültigen Aufenthaltsverbots einen Antrag auf Aufhebung des Aufenthaltsverbots unter Hinweis darauf einreichen, dass eine materielle Änderung der Umstände eingetreten ist, die das Aufenthaltsverbot gerechtfertigt haben.

Die Verlängerung der „äußersten“ Antragsfrist von ursprünglich zwei auf drei Jahre zeigt erneut den Kompromisscharakter der Unionsbürgerrichtlinie auf.

Gem. Art. 32 UnionsbürgerRL ist ein Antrag auf Aufhebung des Aufenthaltsverbots innerhalb einer Frist von sechs Monaten zu bescheiden.

Während der Prüfung des Antrags auf Aufhebung des Aufenthaltsverbots ist der aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit ausgewiesene Unionsbürger oder dessen Familienangehöriger mit Drittstaatsangehörigkeit nicht berechtigt, in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats einzureisen, Art. 32 Abs. 2 UnionsbürgerRL.

Anzumerken ist - nur zur Vollständigkeit - noch, dass Personen, deren Einreise- und Aufenthaltsrecht aus Gründen der öffentlichen Gesundheit beschränkt wurde, in letzter Fassung des Art. 32 Abs. 1 nicht mehr erwähnt werden, und auch in der Endfassung des neu aufgenommenen Art. 31 Abs. 4 (persönliche Verfahrensführung vor den Gerichten) dieser Personenkreis nicht aufgegriffen wird. Angesichts der Einschränkungen in Art. 29 Abs. 2 UnionsbürgerRL dürfte hier der Anwendungsbereich jedoch auch kaum praktische Relevanz haben.

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