EU-Erweiterungspause für Türkei und Westbalkan?

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Der Prozess der EU-Erweiterung in Richtung Westbalkan und Türkei kommt vorerst zum Stillstand, möglicherweise für eine Dekade oder länger, so eine Analyse der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP).

Wie kann die EU trotzdem sicherstellen, dass sie die treibende Kraft der Konflikttransformation in den Ländern des Westbalkans bleibt, und wie kann sie verhindern, dass der europäische Einfluss auf die Türkei, einem international immer wichtiger werdenden Akteur, schwindet? Sie sollte die Kandidaten schon vor deren Beitritt in möglichst viele Politikfelder der EU integrieren, so dass die stabilisierende und demokratisierende Wirkung der EU-Erweiterungspolitik erhalten bleibt.


Aus

Zehn Jahre Einsamkeit
Zur Überbrückung der Pause im Erweiterungsprozess der Europäischen Union sollten dem Westbalkan und der Türkei praktische Integrationsschritte angeboten werden
SWP-Aktuell 2012/A 23, April 2012, 8 Seiten
(Andrea Despot / Dušan Reljić / Günter Seufert)

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Neue Beitrittshürden

Seit der als verfrüht kritisierten Aufnahme Rumäniens und Bulgariens in die EU und erst recht seit dem Ausbruch der Krise in der Eurozone 2009 ist die Europäische Kommission darauf bedacht, den Mitgliedstaaten wenig Angriffsfläche zu bieten. Immer öfter artikulieren einzelne Länder im Zuge der Abstimmungen im Europäischen Rat zusätzliche Bedingungen für die
Beitrittskandidaten und machen damit die Absicht der Europäischen Kommission zunichte, in Fragen der Aufnahmeprozesse eine gemeinsame Position der EU zu formulieren.

Die Kommission selbst ist zu einem entpolitisierten, quasi-technischen Erweiterungsprozedere übergegangen, das sich gerade dadurch legitimiert, dass es weder den Partikularinteressen einzelner EU-Staaten noch denen der Kandidaten verpflichtet sein will. Gleichzeitig jedoch will die Kommission eine ganze Reihe politischer Ziele erreichen, die von strategischem Rang für die gesamte Union sind.

So soll die Beitrittsperspektive im Westbalkan ethno-politische Spannungen mindern und die EU in die Lage versetzen, Grenz- und Statusstreitigkeiten zu moderieren und damit die Sicherheit in einer Region zu stärken, die zur Gänze von EU-Mitgliedern umgeben ist.

Politische Reformen im Rahmen des Beitrittsprozesses sollten die Demokratisierung der Türkei vorantreiben und gerade dadurch ihre Westanbindung gewährleisten. Die "Verankerung der Türkei im Westen" gilt seit jeher als ein unverzichtbarer Bestandteil der transatlantischen Sicherheitsarchitektur. Längst zeigen allerdings Bereiche wie die Energie- und Migrationspolitik und die Terrorismusbekämpfung, dass die Bedeutung der Türkei für die EU auch auf anderen Gebieten gestiegen ist.

Seit den Umbrüchen im südlichen Mittelmeerraum soll die Türkei auch in der europäischen Sicherheits- und Entwicklungspolitik im Nahen Osten und Nordafrika eine wichtige Rolle spielen. Ihr wirtschaftlicher Erfolg und ihre Fähigkeit, muslimisches Sentiment und eine parlamentarische Ordnung zu verbinden, machen die Türkei zu einer Inspirationsquelle für die arabischen Länder, ein Umstand, an dem die EU mit ihrer auf Reformen ausgerichteten Politik, sprich ihre Erweiterungspolitik, großen Anteil hat.

[...] Die verbleibenden Kandidaten in Südosteuropa registrieren das Lavieren zwischen politisch motivierten Aufnahmeerwägungen und striktem Erfüllungskurs genau. Dort verstärkt sich der Eindruck, für sie werde die Türschwelle zur EU immer höher gesetzt. In der Türkei hat sich diese Sicht längst verfestigt: Zwar wünschen sich dort immer noch circa 60 Prozent der Bevölkerung eine Mitgliedschaft ihres Landes in der Union, doch glauben nur 25 Prozent, dass dies in den nächsten 10 Jahren auch Wirklichkeit werden kann. Als Hauptgrund dafür gilt den Befragten der Vorbehalt Europas gegen den Islam. [...]

Risiken der EU-Anbindung für den Westbalkan

Ausgerechnet die wachsende wirtschaftliche Verflechtung mit der EU birgt heute für den Westbalkan erhöhte Risiken. Bis zu zwei Drittel ihres Außenhandels wickeln die Westbalkanländer mit der EU ab. Die Krise in der Eurozone hat aber dazu geführt, dass in den meisten südosteuropäischen Kandidatenländern die Exporte in die EU und die Investitionen von dorther schrumpfen.

Die Banken sind weitgehend in italienischer, österreichischer, griechischer und französischer Hand. Viele von ihnen gelten als gefährdet und üben Zurückhaltung bei der Vergabe von Krediten. In einigen südosteuropäischen Ländern tragen Überweisungen von Arbeitsmigranten bis zu 25 Prozent zum Bruttosozialprodukt bei. Aufgrund der Wirtschaftskrise sind diese Transfers rückläufig, und aus Griechenland und Italien kehren die ersten Migranten zurück.

Ökonomische Ratio gebietet es den Beitrittskandidaten jedoch gleichzeitig, die Abhängigkeit von wenigen EU-Staaten wie Deutschland, Italien, Österreich und Griechenland durch den Ausbau ihrer Wirtschaftsbeziehungen mit Russland, der Türkei, China und anderen Ländern zu verringern. Dies geht mit der Intensivierung politischer Kontakte mit Akteuren außerhalb der EU einher. Ein Teil der bosnischen Muslime und Albaner sehen in einer Anlehnung an die Türkei eine Alternative, sollte sich die Aussicht auf den EU-Beitritt weiter verflüchtigen.

Serbien hat zwischen 2008 und 2010 in etwa einem Drittel aller Fälle der Brüsseler Aufforderung, sich in internationalen Gremien den Positionen und Maßnahmen der EU anzuschließen, nicht Folge geleistet. Bei einem beträchtlichen Teil dieser Vorkommnisse ging es um Kritik der EU an Russland und China. Angesichts der zu erwartenden Pause im
Erweiterungsprozess scheinen die politischen Kosten für solch eigenständiges Agieren gering.

Und wer kann den Beitrittskandidaten garantieren, dass nach dieser Zeit die heutigen wirtschaftlichen Solidaritätsmechanismen in der EU noch greifen und das gegenwärtige Modell politischer Gleichstellung der Mitglieder noch gültig sein wird? Denn nie zuvor stand die Zukunft der EU selbst so auf dem Prüfstand. Und nie zuvor bestand ein solches Spannungsverhältnis zwischen den hohen politischen und ökonomischen Erwartungen der Kandidaten auf der einen und der zermürbend langen Dauer des Aufnahmeprozesses sowie der Unvorhersehbarkeit seines Ergebnisses auf der anderen Seite.

Grundlegender Wandel ohne Beitrittsgarantie?

Die Distanz zur EU wird in einigen Fällen durch politische Forderungen aus Brüssel verstärkt, die das nationale Selbstverständnis der Beitrittsaspiranten in Frage stellen. In einigen Kandidatenländern dient ein ethno- bzw. religionsnationales Staatsverständnis als Legitimation dafür, autoritäre Strukturen aufrechtzuerhalten, Minderheitenrechte zu missachten und zwischenstaatliche Konflikte zu schüren. Die EU verlangt deshalb mehr als nur die Behebung offenkundiger Defizite, vor allem die Zurückdrängung von Korruption und die Herstellung von Rechtsstaatlichkeit, sondern arbeitet auf die Umgestaltung ethnoreligiöser Nationsentwürfe hin.

Kroatien

Diese Politik bedroht jedoch nicht nur die Herrschaftsgrundlagen eines Teils der politischen Elite, sie tangiert auch das Selbstverständnis weiter Kreise der Bevölkerung. Im Westbalkan wurde genau registriert, wie auf dem Weg zum EU-Beitritt Kroatiens nationales Selbstverständnis in Frage gestellt wurde. Weite Teile der kroatischen Bevölkerung empfanden die Auslieferung einiger hochrangiger Militärs an das Haager Kriegsverbrechertribunal und ihre Verurteilung als nationale Niederlage.

Die geringe Zustimmung zum EU-Beitritt bei der Volksabstimmung im Januar 2012 muss auch vor diesem Hintergrund gesehen werden: Zwar votierten zwei Drittel für den Beitritt, aber bei einer Wahlbeteiligung von 44 Prozent bedeutet dies tatsächlich nur eine Zustimmung von 29 Prozent der Wahlberechtigten. Im Grunde also hat die Mehrheit der Bevölkerung mit Gleichgültigkeit oder Ablehnung auf ein politisches Projekt reagiert, das von der politischen Klasse jahrelang als überragendes nationales Ziel betrieben wurde.

Bosnien-Herzegowina

Von Bosnien-Herzegowina verlangen einige westliche Staaten eine tiefgreifende Verfassungsänderung, die die Effizienz des Staates erhöhen und so den Annäherungsprozess an die EU voranbringen soll. Die serbische und die kroatische Bevölkerung sieht darin jedoch vornehmlich den Versuch, die Ergebnisse des Krieges zu revidieren und das derzeit konföderativ verfasste Gebilde zu einem unitären Staat umzuformen, in dem die Bosniaken als größte Ethnie zur Titularnation aufsteigen.

Vor die Wahl gestellt, trotz des ungewissen Ausgangs des Beitrittsprozesses solchen Forderungen zu entsprechen oder aber auf ihre politischen Rechte als nationale Gruppe zu pochen, zögern sie nicht mit der Entscheidung und votieren gegen die Veränderung des Status quo. So verstärken sich die negativen Tendenzen gegenseitig: Ohne Reform keine Annäherung an die EU, aber ohne Zuversicht in den Ausgang des Beitrittsprozesses kein Reformeifer.

Serbien

Serbien hat 44 Personen an das Haager Kriegsverbrechertribunal ausgeliefert, darunter zwei ehemalige Staatspräsidenten. Zwar herrscht im Land die Einsicht vor, dass die Annäherung an die EU eine solche Kooperation notwendig macht, doch sieht ein nicht geringer Teil der Bevölkerung im Tribunal schlicht Siegerjustiz. Nach dem Abschluss des Haager Kapitels konzentriert sich die EU jetzt auf Forderungen in Bezug auf Kosovo.

Die 22 EU-Staaten, die die Sezession Kosovos anerkannt haben, machen die Aufnahme Serbiens in die Union faktisch von der Aufgabe seines völkerrechtlichen Anspruchs auf Kosovo abhängig. Zwar haben auch fünf EU-Partner (Spanien, die Slowakei, Rumänien, Griechenland und Zypern) die Unabhängigkeit Kosovos nicht anerkannt, aber die Haltung der größeren Mitgliedstaaten bestimmt den Vektor der EU-Beziehungen mit Belgrad. Aus diesen Gründen unterstützten Anfang 2012 nur noch weniger als die Hälfte der serbischen Bevölkerung den EU-Beitritt. Selbst maßgebende Politiker der proeuropäischen Regierungskoalition äußern heute verstärkt Euroskepsis.

Wie immer die für den 6. Mai 2012 angesetzten Parlaments- und Präsidentschaftswahlen ausgehen werden, der innenpolitische Spielraum für Belgrad wird sich nicht erweitern. Wenn aber jeder weitere Schritt im Beitrittsprozess von Zugeständnissen in Sachen Kosovo abhängig gemacht wird, dürfte die derzeit noch überwiegend proeuropäische Einstellung unter den Serben weiter abnehmen.

Kosovo und Albanien

Ähnlichen Schwierigkeiten sieht sich die EU auch in Kosovo selbst gegenüber. Zwar warf der Westen im Februar 2008 sein Gewicht zugunsten der Sezession Kosovos in die Waagschale und gewährte dem Land danach eine, wie es in Brüssel heißt, europäische Perspektive. Doch musste Priština sich dafür mit einer zeitlich nicht beschränkten "beaufsichtigten Unabhängigkeit" abfinden.

Maßgebliche Bereiche der inneren Souveränität wie die Justiz wurden der Rechtsstaatlichkeitsmission der EU (EULEX) unterstellt. Die unter Beratung der USA ausgearbeitete Verfassung verbietet die Veränderung der Grenzen und blockiert damit jeden Schritt zur Verwirklichung der seit einem Jahrhundert zentralen Forderung im albanischen nationalen Identitätskonstrukt: die Vereinigung aller "albanischen Gebiete". Im Kosovo hat bei den Parlamentswahlen 2010 die Partei "Selbstbestimmung" (Vetëvendosje), die sich der gesamtalbanischen Union verschrieben hat, den dritten Platz erreicht.

In Albanien bilden die Rot-Schwarz-Allianz und in der benachbarten Republik Makedonien die oppositionelle Demokratische Partei Albaniens (DPA) die Speerspitzen der Bewegung für die nationale Vereinigung der Albaner über die bestehenden Grenzen hinweg. Welche Strategie im Dreieck Albanien–Kosovo–Nordmakedonien obsiegen wird, ist heute offen – die auf die Durchlässigkeit der Grenzen setzende Integrationspolitik der EU oder der albanische Drang nach nationaler Einheit?

Mazedonien

In der Republik Makedonien scheint sich der nationalkonservative Teil der slawischen politischen Elite derzeit mehr um die Neuerfindung der makedonischen Identität als um die Erfüllung des Beitrittskatalogs zu kümmern. Die rechtsgerichtete Regierung investiert politisch und finanziell in die Konstruktion eines, wie sie es nennt, antiken makedonischen Nationalbewusstseins.

Im Zentrum der Hauptstadt entstand jüngst ein überdimensioniertes Denkmal Alexanders des Großen, und Regierungsgebäude werden im "antiken" Stil errichtet. Dieses brachiale Aufzwingen einer neuen Staatsidentität ist eine direkte Folge des Namensstreits mit Griechenland und verschärft die ethnische und politische Spaltung der Gesellschaft, denn ein Drittel der Bevölkerung – die Albaner – erkennt sich in einem antiken Makedonien keinesfalls wieder. Im Frühjahr 2012 brachen erneut gewalttätige Auseinandersetzungen zwischen Albanern und Makedoniern aus, bei denen bis Ende März zwei Menschen getötet und fast 40 verletzt wurden.

Durch ihr Bestreben, eine maßgebende Rolle bei der Konflikttransformation in der Region zu spielen, werden die EU und ihre Schlüsselstaaten in den innenpolitischen Auseinandersetzungen der Westbalkanländer zwangsläufig zur Partei. Die Erlahmung des Beitrittsprozesses lässt den Einfluss dieser "Partei" und somit auch der proeuropäischen Kräfte in der Politik und damit auch in der Gesellschaft geringer werden.

Türkei

In der Türkei bestimmt das Projekt des EU-Beitritts nicht länger die politische Agenda. Die in Paris artikulierte prinzipielle Ablehnung einer Aufnahme der Türkei, aber auch die Haltung der größeren Regierungspartei in Deutschland beraubt die EU um das Mittel der Konditionalität, von dem man sich eine Befeuerung des Reformprozesses versprochen hatte. Die Erhöhung der Zahlungen im Rahmen des EU-Instruments für Heranführungshilfe (IPA) von 497,2 Millionen Euro im Jahr 2007 auf 899,5 Millionen 2012 gleicht das nicht aus.

So wurde vor den Parlamentswahlen im Juli 2011 die Lesung von mehr als 40 Reformgesetzen vertagt und bislang nicht wieder aufgenommen. Das im September 2010 unter dem Beifall der EU erfolgreich durchgeführte Referendum zur Änderung der Verfassung hat ebenfalls nicht zu einem neuen Reformschub geführt. Die damals beschlossenen Verfassungsnovellierungen haben zum großen Teil noch keinen Niederschlag in der Gesetzgebung gefunden.

Schon seit längerem kommt es auf manchen Gebieten sogar zur Rücknahme demokratischer Reformen, so im Bereich der Antiterrorgesetzgebung, beim Gesetz über öffentliche Ausschreibungen und beim Gesetz über den Rechnungshof. Noch immer bedroht zum Beispiel ein extrem weiter Terrorbegriff die Meinungsfreiheit, sind öffentliche Ausschreibungen eine nicht versiegende Quelle von Korruption und bleiben die tatsächlichen Ausgaben des Militärs der Öffentlichkeit unbekannt.

Die Abkoppelung der Innenpolitik von den Erwartungen, Vorgaben und Normen der EU hat dazu beigetragen, dass an und für sich positive Veränderungen im Justizsystem sowie Ermittlungen gegen Putschisten und andere politkriminelle Vereinigungen im Staatsapparat zu Werkzeugen der innenpolitischen Auseinandersetzung zu verkommen drohen und die Türkei von Rechtssicherheit und Rechtsstaatlichkeit heute weiter entfernt ist als vor dem Verfassungsreferendum.

Nachdem schon die politische Bedeutung Brüssels für Ankara abgenommen hat, sinkt gegenwärtig auch die wirtschaftliche Signifikanz Europas für die Türkei. Zwar sind die westlichen Länder noch immer zentral für die türkische Ökonomie, doch ihr Beitrag zum türkischen Außenhandel verringert sich stetig. Im Jahr 2000 sandte die Türkei 56,4 Prozent ihrer Ausfuhren in Mitgliedstaaten der EU. Im Jahr 2009 waren es nur noch 46 Prozent. Im gleichen Zeitraum stieg der Anteil afrikanischer Länder am türkischen Export von 5 auf 10 Prozent, der der asiatischen Handelspartner von 14 auf 25,4 Prozent und der der Länder des Nahen Ostens von 9,3 auf 18,8 Prozent. [...]

Angesichts der nachlassenden politischen und wirtschaftlichen Relevanz der EU für die Türkei haben sich die Hoffnungen Brüssels zerschlagen, der Beitrittswunsch der Regierung in Ankara werde diese zu einer stärkeren Kooperation in der Außen- und Sicherheitspolitik motivieren. Das zeigt sich nirgendwo deutlicher als auf Zypern. Mit dem Schwinden der türkischen Aussichten auf Mitgliedschaft in der Union ist der EU und ihrem Mitglied, der Republik Zypern, das einzige Mittel abhanden gekommen, Druck auf die Türkei auszuüben.

Sektorale Integration als Zwischenlösung

Will die EU im Westbalkan und der Türkei ihren verbliebenen Einfluss nicht ganz einbüßen, muss sie eine Politik entwickeln, die die Frage weiterer Beitritte offenhält und ihr dennoch in den Kandidatenländern wieder größere Handlungsspielräume verschafft. Nur durch eine Strategie, die den Beitrittsprozess fördert, bleibt die EU in der Region ein gewichtiger politischer Akteur. Und nur so kann sie ihrer Verantwortung für die Stabilität in Europa gerecht werden.

Damit diese Strategie auch für die Kandidatenländer attraktiv ist, braucht es Maßnahmen, die deren Regierungen und Bevölkerungen den wirtschaftlichen und politischen Nutzen einer Integration in die EU deutlich vor Augen führen. Diese Maßnahmen müssen gleichzeitig dazu beitragen, die wirtschaftlichen und sozialen Voraussetzungen für einen eventuellen späteren Beitritt zu schaffen. Wird nicht beides gleichzeitig erreicht, gibt die Union in den Kandidatenländern die Karten aus der Hand.

In dieser Situation bietet sich eine Verstärkung der sektoralen Integration an. Die Kandidaten könnten in ausgewählten Politikbereichen wie EU-Mitglieder behandelt werden, indem sie sich zur Übernahme des Acquis communautaire in einzelnen Feldern verpflichten. Ein Beispiel für sektorale Integration ist die seit 2006 bestehende Energiegemeinschaft, die neben der EU und den Westbalkanländern noch die Republik Moldau und die Ukraine als Vollmitglieder sowie Armenien, Georgien, Norwegen und die Türkei als Beobachter umfasst.

Ein Jahr vorher wurde der Gemeinsame Europäische Luftfahrtraum ins Leben gerufen, an der sich die Westbalkanländer, Norwegen und Island beteiligen. Mit den westlichen Balkanländern verhandelt die Kommission derzeit über einen Vertrag zur Gründung einer Verkehrsgemeinschaft nach Vorbild der Energiegemeinschaft. Ähnliche Integrationsmechanismen bieten sich im Bereich der Dienstleistungen, bei der Bekämpfung von grenzüberschreitender Kriminalität und Korruption, bei der Beanspruchung der EU-Strukturfonds und bei weiteren Themen an. Angesichts des Bevölkerungsrückgangs in der EU wäre man auch gut beraten, schon heute Maßnahmen zur Anpassung des Bildungswesens der Beitrittskandidaten und zur allmählichen Öffnung des EU-Arbeitsmarkts für die Bürger dieser Staaten einzuleiten.

Die 2011 vom Europäischen Rat mit viel politischen Vorschusslorbeeren, aber ohne eigens zugewiesene Finanzmittel verabschiedete Donaustrategie der EU wird in absehbarer Zeit nur wenig zur wirtschaftlichen Erholung der Westbalkanstaaten beitragen können. Es muss gemeinsam ein auf Exportsteigerung basierendes Wachstumsmodell entwickelt werden, um den Verfall der Industrieproduktion und die Massenarbeitslosigkeit zu überwinden. [...]

Aufhebung der Visumpflicht für die Türkei

Im Hinblick auf die Türkei wäre insbesondere die Aufhebung der Visumpflicht ein starkes Signal für den Fortgang des Beitrittsprozesses. Es würde der Europäischen Union in der türkischen Gesellschaft erneut Sympathien und Verbündete verschaffen. Nach der Aufhebung der Visumpflicht für die Westbalkanländer ab 2009 hat von dort kein Migrationsstrom eingesetzt. Dies sollte die EU ermuntern, ihre Visapolitik gegenüber der Türkei zu überdenken. Denn nichts trägt dort stärker zu einem negativen Image der Union und ihrer Mitgliedstaaten bei als die Praxis der Visaerteilung.

Zwei Dinge kommen erschwerend hinzu: Weil die EU für Beitrittsaspiranten wie Serbien, Mazedonien, Montenegro und Albanien, die damals nicht alle den Kandidatenstatus besaßen, die Visumpflicht aufgehoben hat, fühlt sich die Türkei übergangen. Denn sie verhandelt bereits seit 2005 mit der EU. [...]

Die EU-Kommission sollte der Türkei eine Roadmap zur Aufhebung der Visumpflicht anbieten. Die in einer solchen Roadmap gleichfalls zu verankernden Reformverpflichtungen könnten unter anderem die Effektivierung der Grenzkontrollen in der Türkei und eine enge Zusammenarbeit Ankaras mit Frontex umfassen. Die große illegale Migration über die Türkei nach Griechenland unterstreicht die Notwendigkeit einer solch verstärkten Kooperation.

Der faktische Stillstand der Demokratisierung in der Türkei zeigt, wie ungebrochen wichtig es ist, dass die EU als normatives Leitbild auftritt. Doch auch für die türkische Regierung ist der Fortgang des Beitrittsprozesses wichtig. Er dient der Aufrechterhaltung des Investitionsflusses, der Sicherung der Märkte, dem internationalen Ansehen des Landes und damit seinem Standing in der Region. Anders als früher vertritt die Türkei heute den Standpunkt, sie selbst und die Mitgliedstaaten der EU sollten nach Abschluss der Verhandlungen – jeder für sich – über die Frage der türkischen Mitgliedschaft entscheiden.

Tatsächlich ist Ankara mittlerweile die Fortführung des Beitrittsprozesses wichtiger als der Beitritt selbst. Diese neue Haltung sollte es der EU erlauben, den Beitrittsprozess zu beleben und so erneut Hebelkraft gegenüber der Türkei zu gewinnen.

Weiterführender Link: EurActiv.de (veröffentlicht am 26.04.2012)