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Vorabentscheidungsersuchen zur Frage: Ist Migrationssteuerung ein zwingender Grund des Allgemeininteresses

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Die 5. Kammer des Verwaltungsgerichts Darmstadt hat den Gerichtshof der Europäischen Union im Wege eines Vorabentscheidungsersuchen gebeten, die immanente Schranke des Artikels 13 des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrats EWG/Türkei über die Entwicklung der Assoziation vom 19.09.1980 (im Folgenden: ARB 1/80) näher zu konkretisieren.

Dem Gerichtshof wurden gemäß Artikel 267 Absatz 2 AEUV folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Stellt das Ziel einer wirksamen Steuerung der Migrationsströme einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses dar, der geeignet ist, einem im Bundesgebiet geborenen türkischen Staatsangehörigen die Befreiung von dem Erfordernis einer Aufenthaltserlaubnis, die er aufgrund der Stillhalteklausel des Artikels 13 des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrats EWG/Türkei über die Entwicklung der Assoziation vom 19.09.1980 (im Folgenden: ARB 1/80) beanspruchen könnte, zu versagen?

Für den Fall, dass der Gerichtshof der Europäischen Union diese Frage bejahen sollte: Welche qualitativen Anforderungen sind an einen „zwingenden Grund des Allgemeininteresses" in Bezug auf das Ziel einer wirksamen Steuerung der Migrationsströme zu stellen?

Vorliegend geht es um die Frage, ob ein im Bundesgebiet geborenes türkisches Kind sich aufgrund des Ausländerrechts 1965 ohne Aufenthaltstitel bis zum 16ten Lebensjahr rechtmäßig im Bundesgebiet aufhalten kann, wenn sich sein Vater im Bundesgebiet rechtmäßig als Arbeitnehmer aufhält.

Nach der im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Beschlusses Nr. 1/80 geltenden Rechtslage bedurften Ausländer, die das 16. Lebensjahr noch nicht vollendet hatten, nach § 2 Absatz 2 Nummer 1 AuslG vom 28.04.1965 keiner Aufenthaltserlaubnis. Das AuslG 1965 ist gemäß Artikel 15 Absatz 2 des Gesetzes zur Neuregelung des Ausländerrechts vom 09.07.1990 (Bundesgesetzblatt Teil I Seite 1354) mit Ablauf des 31.12.1990 außer Kraft getreten.

Nach der heute geltenden Rechtslage benötigt das im Bundesgebiet geborene Kind nach Ablauf von sechs Monaten eine Aufenthaltserlaubnis. Der Vergleich der Rechtslage nach dem Ausländergesetz 1965 und dem heute geltenden § 33 Aufenthaltsgesetz ergibt, dass die frühere Rechtslage für im Bundesgebiet geborene Kinder günstiger war, weshalb die Aufenthaltserlaubnispflicht in § 4 Absatz 1 Satz 1 Aufenthaltsgesetz eine „neue Beschränkung" im Sinne des Artikels 13 ARB 1/80 darstellt.

Das Bundesverwaltungsgericht hatte in seiner Entscheidung vom 06.11.2014 – 1 C 4.14 – die Auffassung vertreten, dass die Aufhebung der Befreiung von der Aufenthaltserlaubnispflicht für unter 16-Jährige ist durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sei. Die wirksame Steuerung der Migrationsströme sei ein unionsrechtlich legitimes Ziel (vgl. Artikel 79 Absatz 1 AEUV) und erweise sich als zwingendes Allgemeininteresse.

Das vorlegende Gericht hält es für klärungsbedürftig, ob eine wirksame Steuerung der Migrationsströme als zwingender Grund des Allgemeininteresses angesehen werden kann, um Rechte, die türkische Staatsangehörige aufgrund der Stillhalteklausel beanspruchen könnten, zu versagen.

Mit der Anerkennung der wirksamen Migrationssteuerung als immanenter Schranke des Artikels 13 ARB 1/80 wird der besonderen Stellung der Türkei aufgrund des Assoziationsabkommens nicht ausreichend Rechnung getragen.

Zum einen handelt es sich bei der Assoziation um einen auf den Beitritt der Türkei gerichteten Vertrag mit der Türkei, der gerade im wirtschaftlichen Bereich die Bewegungsfreiheit der Arbeitnehmer, Selbstständigen und Dienstleistungserbringer regeln und hier gegenüber sonstigen Drittstaatsangehörigen Privilegierungen begründen soll. Dieses Ziel ist nur schwer erreichbar, wenn der wirtschaftliche Austausch der EU mit der Türkei durch Behinderung der Wanderungsbewegungen Selbstständiger, Dienstleistungserbringer oder Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen unterbunden oder mehr als nur unwesentlich erschwert wird (ebenso Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 16.09.2015 – 11 S 1711/15 – juris, Randnummer 8). Das Abkommen EWG–Türkei ist, wie sich aus seinem Artikel 12 und aus Artikel 36 des Zusatzprotokolls ergibt, durch den Willen der Vertragsparteien gekennzeichnet, untereinander die Freizügigkeit der Arbeitnehmer schrittweise herzustellen. Zu diesem Zweck haben die Vertragsparteien in Artikel 36 des Zusatzprotokolls den Assoziationsrat damit beauftragt, Bestimmungen auf dem Gebiet der Arbeitnehmerfreizügigkeit zu erlassen. Daher stellt der ARB 1/80 einen weiteren Schritt zur schrittweisen Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer zwischen der Union und der Türkei und bei der Entwicklung der durch das Assoziationsabkommen geschaffenen Verbindungen dar. Das Zusatzprotokoll und der ARB 1/80 bilden somit die Grundlage für eine wechselseitige Migration zwischen der Türkei und der Europäischen Union im Bereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit. Migration soll ermöglicht und durch die genannten Regelungen, ausgehend von der Rechtslage am 01.12.1980, gefördert werden. Hierzu stünde es in Widerspruch, bisher bereits zulässige Migration zu erschweren.

Zum anderen hat der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung anerkannt, dass der Familiennachzug zu türkischen Staatsangehörigen, die unter den Anwendungsbereich der Stillhalteklausel fallen, nicht ohne weiteres beschränkt werden kann. In der jüngsten Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (Urteil vom 10.07.2014 – C-138/13 – Dogan, ECLI:EU:C:2014:2066, Randnummer 33 ff.) wird bezüglich der in Artikel 41 Absatz 1 des Zusatzprotokolls enthaltenen Stillhalteklausel klargestellt, dass diese nicht nur auf Regelungen anwendbar ist, die unmittelbar die Bedingungen für die Ausübung der Niederlassungsfreiheit durch einen türkischen Staatsangehörigen behandeln, sondern auch auf solche, die Rechte von Familienangehörigen auf dem Gebiet der Familienzusammenführung betreffen. Denn eine Regelung, die eine Familienzusammenführung erschwert oder unmöglich macht, kann sich negativ auf die Entscheidung eines türkischen Staatsangehörigen auswirken, in einem Mitgliedstaat dauerhaft einer Erwerbstätigkeit nachzugehen. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (Urteil vom 17.09.2009 – C-242/06 – Sahin, ECLI:EU:C:2009:554, Randnummer 65; Urteil vom 21.10.2003 – C-317/01, C-369/01 – Abatay u. a., ECLI:EU:C:2003:572, Randnummer 86 und Urteil vom 11.05.2000 – C-37/98 – Savas, ECLI:EU:C:2000:224, Randnummer 50) sind Artikel 41 des Zusatzprotokolls und Artikel 13 ARB 1/80 gleichartig und verfolgen – ungeachtet des unterschiedlichen Wortlauts – dasselbe Ziel. Auch die Stillhalteklausel des Artikels 13 ARB 1/80 könnte mithin dahin auszulegen sein, dass mit Blick auf den ordnungsgemäß beschäftigten türkischen Arbeitnehmer eine Verschärfung der Regelungen über die Familienzusammenführung in den Anwendungsbereich der Stillhalteklausel fällt und ihr entgegensteht. Würde das Recht auf Migrationssteuerung als zwingender Grund des Allgemeininteresses anerkannt, so würde dies jeder Form der Privilegierung der Herstellung der Familieneinheit entgegengehalten werden können. Dies würde auch die Fälle des Familiennachzugs, die durch Artikel 41 des Zusatzprotokolls begünstigt sind, erfassen. Außerdem würde sich die Frage stellen, ob die Visaerleichterungen für türkische Fernfahrer und andere Dienstleistungserbringer, die aufgrund der Soysal-Entscheidung (Urteil vom 19.02.2009 – C-228/06 – Soysal und Savatli, ECLI:EU:C:2009:101) gewährt werden, weiterhin fortbestehen können.

Für den Fall, dass der Gerichtshof der Europäischen Union die wirksame Steuerung der Migrationsströme als zwingendes Allgemeininteresse anerkennen sollte, stellt sich für das vorlegende Gericht die Frage, welche qualitativen Anforderungen an einen „zwingenden Grund des Allgemeininteresses" in Bezug auf dieses Ziel zu stellen sind.

Vorliegend geht es nicht um die Ermöglichung des Familiennachzugs aus der Türkei, da das Kind im Bundesgebiet geboren wurde und sich über einen Zeitraum von sechs Monaten rechtmäßig im Bundesgebiet aufhielt. Es geht konkret um die Frage, ob der Aufenthalt des Kindes unter Anwendung der Regelung des § 2 Absatz 2 Nummer 1 AuslG 1965 bis zur Vollendung des 16ten Lebensjahres rechtmäßig bleibt oder einer Aufenthaltserlaubnispflicht unterworfen wird. Hierbei ist hervorzuheben, dass die Ausländerbehörde auch unter Anwendung des alten Rechts in der Lage wäre, den Aufenthalt des Kindes nach pflichtgemäßem Ermessen zu beschränken, wenn sie eine Verfestigung des Aufenthalts des Kindes verhindern will. Kann der Aufenthalt des im Bundesgebiet geborenen Kindes unter Berücksichtigung der alten Rechtslage beendet werden, so stellt sich die Frage, ob im vorliegenden Fall die qualitativen Voraussetzungen erfüllt sind, um einen „zwingenden Grund des Allgemeininteresses" anzunehmen.

Aktenzeichen: 5 K 1261/15.DA

Mainz, den 2.12.2015




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