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Visa, Ausschuss, Bundestag, (BT-Drs. 15/4552), Vergabepraxis unter der Lupe

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Am 18. Februar 2004 hat der ?Visa Ausschuss? des Bundestags seine erste öffentliche Sitzung abgehalten und Sachverständige gehört. Das politische Echo ist wie schon in den letzten Wochen und Monaten zwiespältig. Eine sachliche Betrachtung wird durch Unklarheiten in der Rechtslage, Undurchsichtigkeiten in der Vergabepraxis und Unterschiede in der politischen Bewertung erschwert. Die Aufgabe des vom Deutschen Bundestag in seiner 149. Sitzung am 17. Dezember 2004 eingesetzten 2. Untersuchungsausschusses der 15. Wahlperiode ist klar umrissen (BT-Drs. 15/4552).

I. Der Untersuchungsausschuss soll klären, ob durch Mitglieder der Bundesregierung oder durch andere Personen im Verantwortungsbereich der Bundesregierung durch Erlasse, Weisungen oder in sonstiger Weise seit Oktober 1998 bei Anwendung des geltenden Ausländerrechts die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder anderer Schengenstaaten beeinträchtigt oder gefährdet wurde und dabei insbesondere durch die Visaerteilungspraxis der deutschen Auslandsvertretungen insbesondere in Moskau, Kiew, Tirana und Pristina

  1. gegen geltendes Recht oder internationale, insbesondere Schengener Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland verstoßen wurde,
  2. Schwarzarbeit, Prostitution, Frauenhandel, terroristische Handlungen oder sonstige Kriminalität - auch in der Form der Organisierten Kriminalität ? wie z. B. gewerbs- und bandenmäßiges Einschleusen von Ausländern, ermöglicht oder erleichtert wurden.

II. Der Untersuchungsausschuss soll zur Aufklärung der Visaerteilungspraxis der deutschen Auslandsvertretungen und dabei der Anwendung des geltenden Ausländerrechts auch unter Einbeziehung des Zeitraums vor 1998 insbesondere prüfen,

  1. welche Vorgaben für die Ermessensentscheidungen in Visaerteilungsverfahren gemacht wurden, um eine sachgerechte und gleichmäßige Praxis sicherzustellen,
  2. welche Vorgaben für die Zusammenarbeit der Auslandsvertretungen mit den zuständigen Ausländerämtern bestanden und wie die Zusammenarbeit faktisch ablief und
  3. wodurch die Entwicklung des Reise- und Besuchsverkehrs zwischen dem Schengen-Raum und den MOE- sowie GUS-Staaten wesentlich bestimmt war.

III. Der Untersuchungsausschuss soll dabei insbesondere auch klären,

  1. wie es zu den unter I. aufgeführten Missständen - wenn sie festgestellt werden können - gekommen ist,
  2. a) ob es Hinweise auf unter Nummer I. genannte Missstände infolge der Visaerteilungspraxis und auf Fehlverhalten bei der Visaerteilung gegeben hat;
    b) ggf. von wem und wann diese Hinweise gekommen sind und
    c) an wen diese Hinweise ggf. weitergeleitet wurden,
  3. wie ggf. innerhalb der Bundesregierung bestehende Meinungsunterschiede über die Anwendung des geltenden Ausländerrechts geregelt wurden und wer sich dabei und aus welchen Gründen durchgesetzt hat, soweit dadurch der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung nicht in verfassungswidriger Weise berührt wird.

IV. Der Untersuchungsausschuss soll auf Grund seiner Erkenntnisse ggf. auch Vorschläge machen, welche rechtlichen Veränderungen des Visaerteilungsverfahrens erforderlich sind, um die Sicherheitslage der Bundesrepublik Deutschland und der Schengenstaaten zu verbessern, die Abwehr illegaler Migrationsbewegungen zu verstärken und unser Interesse an Offenheit in der globalisierten Welt nicht durch eine falsche Visapolitik zu gefährden.

Rechtslage
Die Rechtslage ist, soweit es um die maßgeblichen Normen geht, einfach (ausführlich dazu Teipel, ZAR 1995, 162: Das Visum). Das Visum wird von den Auslandsvertretungen für kurz- oder langfristige Aufenthalte im Grundsatz nach denselben materiellen Vorschriften erteilt wie Aufenthaltstitel im Inland durch die Ausländerbehörden. Zusätzlich sind die besonderen Bestimmungen des Schengener Durchführungsübereinkommens zu beachten, die inzwischen zum Gemeinschaftsrecht gehören. Von der gegenwärtigen Untersuchung betroffen sind in erster Linie kurzfristige Visa, die als Schengen-Visa für die Dauer von längstens drei Monaten innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten nach der ersten Einreise vergeben werden und im gesamten Schengen-Gebiet gelten. Soweit kein Rechtsanspruch auf das Visum besteht, waltet das weite Ermessen der Verwaltung. Bei kurzfristigen Aufenthalten ohne die Absicht einer Erwerbstätigkeit sind die Ausländerbehörden der Länder nicht förmlich zu beteiligen. Bei Touristen und Besuchern ist wie bei Geschäftsreisenden im Rahmen der Ermessensentscheidung in erster Linie darauf zu achten, dass Unterhalt und Krankenversorgung während des kurzfristigen Aufenthalts abgesichert sind und dass nicht entgegen den Angaben im Visumantrag tatsächlich ein weitergehender Aufenthaltszweck verfolgt wird. Um einen dauernden Aufenthaltszweck auszuschließen, ist sorgfältig die Rückkehrbereitschaft zu prüfen. Kurz gefasst geht es also immer um die Abwägung zwischen Reisefreiheit und Daueraufenthaltsrisiko. Wie jede andere Prognose muss die Einschätzung der Rückkehrwahrscheinlichkeit auf belastbare Tatsachenannahmen gestützt sein. Die dafür notwendigen tatsächlichen Anhaltspunkte hat der Bewerber substantiiert darzulegen und auch zu belegen und zumindest glaubhaft zu machen.

In diesem Zusammenhang ist der "Volmer-Erlass"  vom 3. März 2000 zu sehen, mit dem der Ermessensspielraum der Konsularbeamten bei der Visa-Vergabe wie folgt teilweise neu bestimmt wurde:

«Die Auslandsvertretungen bewegen sich beim Visumverfahren in einem Spannungsfeld: Ziel ist einerseits die Gewährung größtmöglicher Reisefreiheit und die Darstellung Deutschlands als weltoffen, ausländer- und integrationsfreundlich. Andererseits haben die Auslandsvertretungen mit Zuwanderungsdruck und Verhinderung illegaler Einreise zu tun. (...)
Soweit kein Anspruch auf Erteilung eines Visums besteht oder ein Visum wegen eines Regelversagungsgrundes abgelehnt werden muss, beruht jede Entscheidung über einen Visumantrag auf Ermessen und Beurteilungsspielräumen. (...) Nach umfassender Überprüfung unserer Visumpraxis hat Bundesminister Fischer Weisung erteilt, das Verfahren der Visumerteilung zu verbessern und wesentliche Grundsätze unseres Visumverfahrens zu bekräftigen. (...)

Besuchsvisa

Schwierigster Punkt der Antragsprüfung für die Auslandsvertretung ist die Feststellung der Rückkehrbereitschaft. (...) Angesichts des Massengeschäfts der Visumerteilung werden von den Beschäftigten der Auslandsvertretungen oft schwierige Prognosen auf Grund von Indizien im Minutentakt verlangt. (...)
Nicht jeder Zweifel an der Rückkehrbereitschaft, sondern erst die hinreichende Wahrscheinlichkeit der fehlenden Rückkehrbereitschaft rechtfertigt die Ablehnung eines Besuchsvisums. Wenn sich nach (...) Abwägung (...) des Einzelfalls die tatsächlichen Umstände, die für und gegen eine Erteilung des Besuchsvisums sprechen, die Waage halten, gilt: in dubio pro libertate - im Zweifel für die Reisefreiheit.

Finanzierung

Für die Finanzierung einer Besuchsreise nach Deutschland gilt der Grundsatz, wonach der Antragsteller die Finanzierung durch geeignete Nachweise selbst führen kann. Ist er selbst dazu nicht in der Lage, so eröffnet § 84 Ausländergesetz (Verpflichtungserklärung eines Dritten) eine zusätzliche Reisemöglichkeit. Diese Verpflichtungserklärungen werden in der Regel von den Ausländerbehörden entgegengenommen. Sie prüfen die finanzielle Bonität des Einladenden.
Wird im Rahmen des Visumverfahrens für einen Kurzaufenthalt bis zu drei Monaten eine Verpflichtungserklärung vorgelegt, bei der die Ausländerbehörde nur die Unterschrift des sich Verpflichtenden beglaubigt, aber keine ausdrückliche Stellungnahme zu seiner finanziellen Leistungsfähigkeit abgegeben hat, so soll die Auslandsvertretung in der Regel auf die Vorlage von Unterlagen zur Glaubhaftmachung der Bonität des Einladenden verzichten.»

Die Entwicklung der Visavergabepraxis ist dadurch gekennzeichnet, dass zunächst die Anwendung der vom ADAC vertriebenen Reiseschutzversicherung (Carnet de touriste) ausgeweitet werden sollte. Bei Inhabern des Carnet sollte in der Regel kein weiterer Nachweis für den Reisezweck verlangt werden. Ab Mai 2001 sollte der «Reiseschutzpass» eines privaten Unternehmers akzeptiert werden. Später musste jeder Antragsteller wieder persönlich bei der Visastelle vorsprechen, der Abschluss einer Reiseschutzversicherung galt aber weiter als ausreichender Bonitätsnachweis. Reiseschutzversicherungen konnten dann auch im Ausland direkt verkauft werden. Ab Juni 2002 sollten Reiseschutzpässe der Reiseschutz AG von Heinz Kübler in der Ukraine nicht mehr akzeptiert werden. Im Februar 2004 verurteilte das Landgericht Köln den Ukrainer Anatoli Barg wegen bandenmäßiger Menschenschleusung zu fünf Jahren Haft. Nach mündlicher Urteilsbegründung hatte insbesondere das Auswärtige Amt den Taten «durch schweres Fehlverhalten» Vorschub geleistet.

Eine sachgerechte Bewertung wird zugrunde legen müssen, dass die ? auch durch das Zuwanderungsgesetz nicht veränderten ? rechtlichen Voraussetzungen eindeutig geregelt sind. Rechtlich unbedenklich ist auch die zentrale Steuerung der Ermessensausübung der Auslandsvertretungen durch Vorgabe von Abwägungskriterien und durch generelle Aussagen über die Tauglichkeit von Nachweisen über tatsächliche Anhaltspunkt für die Gewähr der Rückkehr nach Erledigung des kurzfristigen Aufenthaltszwecks. Kaum problematisch ist auch die Verpflichtung des Auswärtigen Amts, die praktische Umsetzung und die Auswirkungen von Erlassen ständig im Auge zu behalten. Weitaus schwieriger wird es dagegen sein, die Verantwortung für massenhafte Missbräuche eindeutig zuzuweisen.

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