Der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat am 30. April 2009 (BVerwG 1 C 3.08) eine grundsätzliche Entscheidung zur Lebensunterhaltssicherung beim Familiennachzug getroffen.
Sachverhalt
Die Klägerin ist eine im Jahr 1956 geborene türkische Staatsangehörige. Ihr Ehemann und die sechs gemeinsamen Kinder der Eheleute leben in Deutschland. Die Ehefrau reiste 1998 nach der Wiederheirat mit einem für drei Monate gültigen Visum zum Ehegattennachzug nach Deutschland ein. Erst danach wurde bekannt, dass ihr Ehemann bereits vor Erteilung des Visums seine Arbeitsstelle verloren hatte. Der Ehemann, der eine Niederlassungserlaubnis besitzt, ging ab Februar 2005 zunächst noch einer Teilzeittätigkeit in einer Bäckerei mit einem Nettogehalt von rund 500 Euro monatlich nach; danach konnte kein Arbeitseinkommen mehr nachgewiesen werden. Seit dieser Zeit bezog die Familie zunächst ergänzend Leistungen nach dem SGB II. Die Beklagte lehnte mit Bescheid vom 5. April 2005 den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis wegen mangelnder Sicherung des Lebensunterhalts ab und forderte sie unter Androhung der Abschiebung zur Ausreise aus der Bundesrepublik Deutschland auf.
Das Verwaltungsgericht Berlin wies die hiergegen gerichtete Klage ab. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hat mit Urteil vom 4. Februar 2008 die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Hiergegen wendet sich die Revision.
Anforderungen an die Lebensunterhaltsdeckung beim Familiennachzug
Der 1. Senat führt zur Lebensunterhalsdeckung aus:
„Nach § 30 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a AufenthG ist dem Ehegatten eines Ausländers, der wie der Ehemann der Klägerin eine Niederlassungserlaubnis besitzt, eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen, wenn er die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür erfüllt. Hierzu gehört neben den speziellen Voraussetzungen der §§ 27, 29 Abs. 1, 30 Abs. 1 AufenthG die Regelerteilungsvoraussetzung der Sicherung des Lebensunterhalts nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 AufenthG. Wie das Berufungsgericht festgestellt hat und wie es von der Revision auch nicht in Abrede gestellt wird, ist die Klägerin zur Sicherung ihres Lebensunterhalts weder gegenwärtig noch in absehbarer Zeit imstande.
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11. Die Sicherung des Lebensunterhalts ist in § 5 Abs. 1 Nr. 1 AufenthG als allgemeine Regelvoraussetzung für die Erteilung eines Aufenthaltstitels normiert. Damit bringt der Gesetzgeber zum Ausdruck, dass die Sicherung des Lebensunterhalts bei der Erteilung von Aufenthaltstiteln im Ausländerrecht als eine Voraussetzung von grundlegendem staatlichen Interesse anzusehen ist (vgl. hierzu BTDrucks 15/420 S. 70 und Urteil vom 26. August 2008 BVerwG 1 C 32.07 Rn. 21 Buchholz 402.242 § 2 AufenthG Nr. 1 zur Aufnahme in die Entscheidungssammlung BVerwGE vorgesehen). Diese bereits im Ausländergesetz 1990 getroffene Wertung wurde durch die Neuregelung des Aufenthaltsrechts im Zuwanderungsgesetz noch verstärkt, indem die Sicherung des Lebensunterhalts nunmehr nicht nur bei der Erteilung von Titeln zum Daueraufenthalt, sondern für alle Aufenthaltstitel von einem Regelversagungsgrund (vgl. § 7 Abs. 2 AuslG 1990) zu einer Regelerteilungsvoraussetzung heraufgestuft worden ist (vgl. § 5 Abs. 1 AufenthG). Ausnahmen von der Regel sind daher grundsätzlich eng auszulegen (vgl. Urteil vom 28. Oktober 2008 BVerwG 1 C 34.07 Rn. 16 NVwZ 2009, 246 zu Ausnahmen von der Unterhaltssicherung bei Erteilung einer Niederlassungserlaubnis nach § 9 Abs. 2 AufenthG).
12. Die in § 5 Abs. 1 Nr. 1 AufenthG getroffene Regelung steht im Einklang mit der Richtlinie 2003/86/EG des Rates vom 22. September 2003 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung (ABl EG Nr. L 251 S. 12 vom 3. Oktober 2003) sog. Familienzusammenführungsrichtlinie , die es in Art. 7 Abs. 1 Buchst. c den Mitgliedstaaten erlaubt, den Nachzug von Familienangehörigen von der Sicherung des Lebensunterhalts abhängig zu machen und die Erfüllung dieser Voraussetzung auch bei weiteren aufenthaltsrechtlichen Entscheidungen zu verlangen (vgl. Art. 16 der Richtlinie).
13. Wie der Senat mit Urteil vom 26. August 2008 (BVerwG 1 C 32.07 a.a.O. Rn. 27) entschieden hat, liegt ein Ausnahmefall von der regelmäßig zu erfüllenden Voraussetzung der Unterhaltssicherung nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 AufenthG unter folgenden Voraussetzungen vor: Es müssen entweder besondere, atypische Umstände vorliegen, die so bedeutsam sind, dass sie das sonst ausschlaggebende Gewicht der gesetzlichen Regelung beseitigen, oder die Erteilung des Aufenthaltstitels muss aus Gründen höherrangigen Rechts wie etwa Art. 6 GG oder im Hinblick auf Art. 8 EMRK geboten sein, z.B. weil die Herstellung der Familieneinheit im Herkunftsland nicht möglich ist.
14. Ob danach ein Ausnahmefall vorliegt, unterliegt voller gerichtlicher Nachprüfung. Der Ausländerbehörde steht insoweit kein Einschätzungsspielraum zu. Der Gesetzgeber hat mit § 5 Abs. 1 AufenthG bestimmte Erteilungsvoraussetzungen auf der Tatbestandsseite gleichsam vor die Kammer gezogen und bestimmt, dass sie in der Regel vorliegen müssen unabhängig davon, ob auf die Erteilung des begehrten Aufenthaltstitels bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen wie hier im Fall des Ehegattennachzugs nach § 30 Abs. 1 AufenthG ein Rechtsanspruch besteht oder nach Ermessen zu entscheiden ist. Daneben enthält § 5 Abs. 3 AufenthG bei der Unterhaltssicherung für bestimmte Aufenthaltstitel abweichende Regelungen, nach denen von dieser Regelerteilungsvoraussetzung abzusehen ist (Satz 1) bzw. abgesehen werden kann (Satz 2). Außerdem kann nach § 30 Abs. 3 AufenthG bei der Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis zum Ehegattennachzug von der Sicherung des Lebensunterhalts abgesehen werden. Diese Regelungen wären überflüssig, wenn der Ausländerbehörde bereits nach § 5 Abs. 1 AufenthG bei der Frage, ob ein Ausnahmefall vorliegt, ein Entscheidungsspielraum zustände. Zugleich würde die gesetzgeberische Wertung unterlaufen, in Fällen des Ehegattennachzugs bei fehlender Unterhaltssicherung Ermessen nur bei der Verlängerung, nicht aber bei der Ersterteilung einer Aufenthaltserlaubnis zu eröffnen (vgl. BTDrucks 15/420 S. 82).
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18. Der Schutz des Art. 6 Abs. 1 GG umfasst namentlich die Freiheit der Eheschließung und Familiengründung sowie das Recht auf ein eheliches und familiäres Zusammenleben (BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 1987 2 BvR 1226/83 u.a. BVerfGE 76, 1 <42>). Art. 6 Abs. 1 GG begründet grundsätzlich keinen unmittelbaren Anspruch auf Aufenthalt. Allerdings verpflichtet die in Art. 6 Abs. 1 GG enthaltene wertentscheidende Grundsatznorm die Ausländerbehörde, bei der Entscheidung über ein Aufenthaltsbegehren die bestehenden familiären Bindungen an Personen, die sich berechtigterweise im Bundesgebiet aufhalten, zu berücksichtigen und entsprechend dem Gewicht dieser Bindungen zur Geltung zu bringen (vgl. BVerfGE 76, 1 <49 ff.>; Beschluss vom 11. Mai 2007 2 BvR 2483/06 InfAuslR 2007, 336 <337>). Für die Verhältnismäßigkeit eines Eingriffs in den Schutzbereich des Art. 6 Abs. 1 GG ist die Frage, ob es den anderen Familienangehörigen zumutbar ist, die Klägerin in ihr Herkunftsland zu begleiten, von erheblicher Bedeutung. Denn wenn die familiäre Lebensgemeinschaft nur in der Bundesrepublik Deutschland gelebt werden kann, weil einem beteiligten Familienmitglied ein Verlassen der Bundesrepublik nicht zumutbar ist etwa weil ihm dort flüchtlingsrechtlich relevante Verfolgung droht , drängt die Pflicht des Staates, die Familie zu schützen, regelmäßig einwanderungspolitische Belange zurück (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. April 1989 2 BvR 1169/84 BVerfGE 80, 81 <95>). Eine Verletzung von Art. 6 Abs. 1 GG liegt dagegen fern, wenn die Lebensgemeinschaft zumutbar auch im gemeinsamen Herkunftsland geführt werden kann (vgl. Urteil vom 26. August 2008 BVerwG 1 C 32.07 a.a.O., Rn. 27). Denn Art. 6 Abs. 1 GG gewährleistet nicht das Recht, die familiäre Lebensgemeinschaft in Deutschland zu führen, wenn dies auch in einem anderen Land zumutbar möglich ist. Auch für die Verhältnismäßigkeit eines Eingriffs in den Schutzbereich des Art. 8 EMRK kommt nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte der Frage erhebliche Bedeutung zu, ob das Familienleben ohne Hindernisse auch im Herkunftsland möglich ist (vgl. EGMR, Urteil vom 19. Februar 1996 53/1995/559/645 InfAuslR 1996, 245, Gül; Urteil vom 28. November 1996 73/1995/579/665 InfAuslR 1997, 141, Ahmut) oder ob der Nachzug das einzige adäquate Mittel darstellt, in familiärer Gemeinschaft zu leben (vgl. EGMR, Urteil vom 21. Dezember 2001 31465/96 InfAuslR 2002, 334, Sen).“
Richtlinienkonforme Auslegung der Bestimmungen über die Lebensunterhaltsdeckung aufgrund der Familienzusammenführungsrichtlinie
Die Ausführungen des 1. Senats zur Wirkungsweise des Art. 8 EMRK sind war mit Blick auf die Rechtsprechung des EGMR zutreffend, jedoch wird bei der Auslegung die Bedeutung der Familienzusammenführungsrichtlinie nicht hinreichend beachtet. Kann die Richtlinienbestimmung über die Lebensunterhaltsdeckung in Art. 7 Abs. 1 Buchstabe c RL 2003/86/EG nicht unmittelbar herangezogen werden, so ist aber eine richtlinienkonforme Auslegung der Erteilungsvoraussetzungen des § 5 Abs. 1 Nr. 1 AufenthG i. V. m. § 2 Abs. 3 AufenthG geboten, wenn den Vorgaben der Richtlinie nicht hinreichend Rechnung getragen wurde.
Der Formulierung in Art. 7 Abs. 1 Buchstabe c RL 2003/86/EG, "die ohne Inanspruchnahme der Sozialhilfeleistungen des betreffenden Mitgliedstaates für seinen eigenen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen ausreicht", lässt darauf schließen, dass eine Zuwanderung in die Sozialsysteme verhindert werden soll. Dem Zusammenspiel des Art. 7 und des Art. 16 Abs. 1 Buchstabe a RL 2003/86/EG lässt sich weiterhin entnehmen, dass Beiträge der Familienangehörigen erst im Rahmen von Verlängerungsanträgen bei der Lebensunterhaltsdeckung berücksichtigt werden können. Hiervon konnte der deutsche Gesetzgeber mit § 2 Abs. 3 S. 4 AufenthG aufgrund der Günstigkeitsklausel des Art. 3 Abs. 5 RL 2003/86/EG – "Diese Richtlinie berührt nicht das Recht der Mitgliedstaaten, günstigere Regelungen zu treffen oder beizubehalten" – abweichen.
Die Systematik der Richtlinie geht nicht von einer automatischen Sperre bei einem drohenden Sozialleistungsbezug aus. Fehlen die erforderlichen Mittel des Zusammenführenden, um unabhängig von Sozialleistungen leben zu können, so führt dies nicht zu einer Regelnachzugssperre. Denn Art. 17 RL 2003/86/EG fordert in allen Fällen der Ablehnung eines Antrags auf Familiennachzug eine Einzelfallabwägung.
„Artikel 17
Im Fall der Ablehnung eines Antrags, dem Entzug oder der Nichtverlängerung des Aufenthaltstitels sowie der Rückführung des Zusammenführenden oder seiner Familienangehörigen berücksichtigen die Mitgliedstaaten in gebührender Weise die Art und die Stärke der familiären Bindungen der betreffenden Person und die Dauer ihres Aufenthalts in dem Mitgliedstaat sowie das Vorliegen familiärer, kultureller oder sozialer Bindungen zu ihrem Herkunftsland.“
Durch Art. 17 RL 2003/86/EG werden die Vorgaben des Art. 8 EMRK in das Gemeinschaftsrecht übernommen. Denn die Familienzusammenführungsrichtlinie ist in besonderer Weise an die Standards der Europäischen Menschenrechtskonvention gebunden. So bestimmt der zweite Erwägungsgrund der Präambel, dass diese Richtlinie im Einklang mit den Grundrechten stehe und die Grundsätze, die insbesondere in Art. 8 EMRK und der Charta der Grundrechte der Europäischen Union anerkannt wurden, berücksichtige. Die Anlehnung an die Vorgaben der Europäischen Menschenrechtskonvention ergibt sich auch aus dem Kommissionsentwurf (KOM (1999) 638 endgültig.), der hierzu auf Seite 23 zu Art. 15 ausgeführt: „Ein Eingriff in das Familienleben durch Maßnahmen, die den persönlichen Rechtsstatus der betreffenden Person in Frage stellen könnten, darf nicht unverhältnismäßig im Hinblick auf die Handlungen sein, die dieser Person angelastet werden. Dabei sollen sich die Mitgliedstaaten an der Auslegung von Artikel 8 durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte orientieren (…) und die drei folgenden Kriterien berücksichtigen: familiäre Bindungen, Aufenthaltsdauer und bestehende Bindungen an das Herkunftsland."
Eine Ausnahme von der Regelerteilung – und damit die Notwendigkeit einer behördlichen Ermessensentscheidung – liegt bereits dann vor, wenn durch Art. 8 EMRK geschützte Belange des Ausländers eine Einzelfallwürdigung unter Berücksichtigung der Gesamtumstände des Falles gebieten. Der Maßstab ist damit nicht ergebnisbezogen. Eine Ermessensentscheidung ist daher nicht nur erforderlich, wenn eine Unvereinbarkeit der Versagung des Familiennachzugs wegen fehlender Lebensunterhaltsdeckung vorliegt, sondern bereits in jedem Nachzugsfall, in dem die Herstellung der Familieneinheit an der fehlenden Lebensunterhaltsdeckung scheitert.
Diesen Anforderungen wird die Entscheidung des 1. Senats des Bundesverwaltungsgerichts kaum gerecht. Der Senat stellt zwar zutreffend fest, dass die Auslegung von § 2 Abs. 3 AufenthG mit der Richtlinie 2003/86/EG vereinbar sei, jedoch wird ein Ausnahmefall von der Regelerteilungsvoraussetzung der Sicherung des Lebensunterhalts nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 AufenthG nur angenommen, wenn entweder aus Gründen höherrangigen Rechts wie etwa Art. 6 GG oder im Hinblick auf Art. 8 EMRK die Erteilung eines Aufenthaltstitels zum Familiennachzug geboten ist, z. B. weil die Herstellung der Familieneinheit im Herkunftsland nicht möglich ist. Damit wurde der Ausnahmefall auf besondere, atypische Umstände reduziert, bei denen insbesondere eine Herstellung der Familieneinheit ausschließlich im Bundesgebiet möglich ist (sog. „elsewhere approach“).
Dies trägt den besonderen Anforderungen der Familienzusammenführungsrichtlinie auch deshalb nicht ausreichend Rechnung, weil zu beachten ist, dass die Familiennachzugsrichtlinie – anders als die Menschenrechtskonvention – für die Kernfamilie in Art. 4 Abs. 1 RL 2003/86/EG einen Nachzugsanspruch vorsieht. Damit geht die Richtlinie über den in Art. 8 Abs. 1 EMRK verankerten Anspruch auf Achtung des Familienlebens deutlich hinaus mit der Folge, dass der durch die Menschenrechtskonvention gewährte „margin of appreciation“ in diesen anspruchsbegründenden Fällen grundsätzlich nicht mehr besteht. Hierdurch kommt den in Art. 17 RL 2003/86/EG genannten Abwägungskriterien eine veränderte Funktion zu: Es wird nicht geprüft, ob die Gesichtspunkte ausnahmsweise zu einer Beschränkung des mitgliedstaatlichen Entscheidungsspielraums im Einzelfall und damit zu einem Nachzugsanspruch führen, sondern es ist umgekehrt zu ermitteln, ob die durch die Lebensunterhaltserfordernisse erfolgte Begrenzung des gemeinschaftsrechtlichen Rechts auf Familiennachzug unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ausnahmsweise gerechtfertigt ist. Wird damit aber der Handlungsspielraum der Mitgliedstaaten bei Nachzugsfällen, die die Kernfamilie betreffen, durch den grundsätzlich bestehenden Nachzugsanspruch ausgeschlossen, so ist der Verweis auf ein familiäres Zusammenleben in einem Drittstaat nur ausnahmsweise zulässig.
Dr. Klaus Dienelt
