EuGH-Generalanwalt: Deutsche Abschiebungshaft großenteils rechtswidrig

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Nach Auffassung von Generalanwalt Bot darf sich ein Mitgliedstaat, außer bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände, nicht auf das Fehlen spezieller Hafteinrichtungen in einem Teil seines Hoheitsgebiets berufen, um einen abzuschiebenden Drittstaatsangehörigen – sei es auch mit dessen Einwilligung – in einer gewöhnlichen Haftanstalt unterzubringen.

Die Rückführungsrichtlinie sieht vor, dass die Mitgliedstaaten gegenüber Drittstaatsangehörigen, die abgeschoben werden sollen, Zwangsmaßnahmen von möglichst geringer Intensität einsetzen müssen, die von der Setzung einer Frist für die freiwillige Ausreise bis zur Inhaftnahme reichen. Eine von den Behörden angeordnete Inhaftnahme muss grundsätzlich in einer speziellen Einrichtung erfolgen und darf nur ausnahmsweise in einer gewöhnlichen Haftanstalt vollzogen werden, wobei der Mitgliedstaat dann sicherzustellen hat, dass der Drittstaatsangehörige gesondert von den gewöhnlichen Strafgefangenen untergebracht wird.
In Deutschland ist der Vollzug der Inhaftnahme illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger Aufgabe der Bundesländer. Von den 16 Bundesländern verfügten im maßgeblichen Zeitraum zehn nicht über spezielle Hafteinrichtungen, so dass abzuschiebende Drittstaatsangehörige in diesen Ländern in gewöhnlichen Haftanstalten untergebracht und zum Teil denselben Regeln und Einschränkungen wie die gewöhnlichen Strafgefangenen unterworfen wurden.
So war, da das Land Hessen nicht über eine für die Aufnahme von Frauen geeignete spezielle Hafteinrichtung verfügte, Frau Adala Bero, eine syrische Staatsangehörige, vom 6. Januar bis 2. Februar 2011 in der Justizvollzugsanstalt der Stadt Frankfurt am Main inhaftiert, wo sie nicht gesondert von den gewöhnlichen Strafgefangenen untergebracht war. Herr Ettayebi Bouzalmate, ein marokkanischer Staatsangehöriger, war für drei Monate in einer besonderen Abteilung der Justizvollzugsanstalt der Stadt München inhaftiert, da es im Land Bayern keine speziellen Hafteinrichtungen gab. Frau Thi Ly Pham schließlich, eine vietnamesische Staatsangehörige, war vom 29. März bis 10. Juli 2012 in einer Justizvollzugsanstalt in Bayern inhaftiert, wobei sie im Gegensatz zu Frau Bero und Herrn Bouzalmate ihrer gemeinsamen Unterbringung mit den gewöhnlichen Strafgefangenen zugestimmt hatte.
Der Gerichtshof, der von zwei deutschen Gerichten (dem Bundesgerichtshof und dem Landgericht München I) angerufen wurde, wird ersucht, unter Berücksichtigung insbesondere der föderalen Struktur Deutschlands und der Zuständigkeit der Bundesländer für den Vollzug der Haft klarzustellen, unter welchen Bedingungen die Mitgliedstaaten die Inhaftnahme abzuschiebender Drittstaatsangehöriger sicherzustellen haben. In der Rechtssache Pham stellt sich ferner die Frage nach den Rechtswirkungen der Einwilligung des Betroffenen.
In seinen heutigen Schlussanträgen gelangt Generalanwalt Bot zu dem Ergebnis, dass ein Mitgliedstaat einen abzuschiebenden Drittstaatsangehörigen nicht unter Berufung darauf, dass es in einem Teil seines Hoheitsgebiets keine speziellen Hafteinrichtungen gebe, in einer gewöhnlichen Haftanstalt unterbringen dürfe; dies gelte auch dann, wenn der Betroffene auf sein Recht verzichtet habe, von gewöhnlichen Strafgefangenen gesondert untergebracht zu werden. Der Generalanwalt weist darauf hin, dass die Inhaftierung nach Wortlaut und Zweck der Richtlinie in einer speziell an das Wesen und das Ziel der Abschiebungshaft angepassten Einrichtung vorzunehmen sei, sofern der Mitgliedstaat die Unterbringung in einer solchen Einrichtung organisieren könne (Herr Bot stellt fest, dass die deutsche Sprachfassung der Richtlinie („sind in einem Mitgliedstaat solche speziellen Hafteinrichtungen nicht vorhanden“) von den übrigen Sprachfassungen („kann ein Mitgliedstaat sie nicht in einer speziellen Hafteinrichtung unterbringen“) abweicht. Seines Erachtens läuft die deutsche Fassung darauf hinaus, dem Grundsatz der Unterbringung in einer speziellen Hafteinrichtung jede praktische Wirksamkeit zu nehmen, da die Mitgliedstaaten vom Bau solcher Hafteinrichtungen abgehalten werden könnten, indem man ihnen gestatte, illegale Migranten in gewöhnlichen Haftanstalten unterzubringen). Nach dem Wortlaut der Richtlinie dürfe eine Unterbringung in einer gewöhnlichen Haftanstalt nur angeordnet werden, wenn der Mitgliedstaat mit „Notlagen“ konfrontiert sei. In einem solchen Fall verlange die Richtlinie aber eine Trennung von Migranten und gewöhnlichen Strafgefangenen.
Diese Anforderungen seien unmittelbarer Ausfluss der Achtung der Menschenwürde und der Grundrechte der Migranten, deren Inhaftnahme sich ihrem Wesen nach vom Vollzug einer Strafe unterscheide. Sie erlaubten es, eine Regelung und materielle Voraussetzungen der Haft zu gewährleisten, die an den rechtlichen Status der Migranten angepasst seien und ihren besonderen Bedürfnissen, insbesondere denen von Familien und Kindern, Rechnung tragen könnten.
Daher dürfe ein Mitgliedstaat, abgesehen von Notlagen aufgrund eines starken Zustroms von Migranten, ihre Inhaftierung in einer gewöhnlichen Haftanstalt nur dann anordnen, wenn außergewöhnliche und berechtigte Gründe wie die eines unabweisbaren Erfordernisses vorlägen. Das Fehlen spezieller Hafteinrichtungen in einem Teil des Hoheitsgebiets eines Mitgliedstaats entspreche nicht diesen Kriterien der Dringlichkeit oder Schwere. Folglich müsse ein Mitgliedstaat, sofern er über eine spezielle Hafteinrichtung in seinem Hoheitsgebiet verfügt, ungeachtet seiner föderalen Organisation und der geografischen Lage der Einrichtung anordnen, dass der Betroffene dort untergebracht werde. Zudem könnten die deutschen Bundesländer Kooperationsverträge schließen, um das Fehlen der erforderlichen Einrichtungen zu kompensieren.
Generalanwalt Bot teilt nicht die Auffassung der deutschen Regierung, dass die Unterbringung in einer gewöhnlichen Haftanstalt eine „günstigere Maßnahme“ oder eine „maßgeschneiderte Lösung“ für die abzuschiebende Person darstellen könne. Speziell in Bezug auf Minderjährige hebt er hervor, dass ihre Unterbringung in einer Jugendstrafanstalt gegen die in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankerten Rechte des Kindes (Art. 24 Abs. 3 der Charta) verstoße. Die Praxis des Rückgriffs auf gewöhnliche Haftanstalten anstelle von speziellen Hafteinrichtungen verkenne die Funktion der Strafhaft und der daraus resultierenden Reglementierung des Lebens. Die Strafhaft ziele nämlich darauf ab, eine Strafe zu vollziehen oder eine Person, die auf ihr Urteil warte, unter ganz bestimmten Voraussetzungen zur Verfügung der Justizbehörden zu halten.
Ebenso wenig stichhaltig ist nach Auffassung von Herrn Bot das Argument in Bezug auf die mit der Errichtung von speziellen Hafteinrichtungen und mit dem Transport der Betroffenen verbundenen Kosten, und zwar schon deshalb, weil die Einweisung von Migranten in gewöhnliche Haftanstalten ihrerseits sehr aufwendig in Bezug auf Raumbedarf und Ausstattung der Räumlichkeiten ist.
Zur Frage der Einwilligung des Betroffenen (Rechtssache Pham) weist Herr Bot darauf hin, dass die Richtlinie keine Ausnahme von der Pflicht zur Trennung von Migranten und gewöhnlichen Strafgefangenen vorsieht. Außerdem befinde sich eine in Abschiebungshaft untergebrachte Person in einer Position der Schwäche gegenüber den Behörden, und es könne nicht ausgeschlossen werden, dass sie ihre Einwilligung unter Druck gebe, so gering dieser auch sein mag (zumal das Vorgehen der Behörden weniger vom Interesse des Betroffenen als von Erwägungen rein materieller Art geleitet sein könne). Schließlich verfüge eine solche Person, die sich in einer psychologischen Notsituation befinde, oft nicht über die Mittel für einen Rechtsbeistand und sei sich ihrer Rechte gerade dann, wenn sie aufgefordert werde, auf sie zu verzichten, nicht vollständig bewusst. Aus diesen Gründen könne einer unter solchen Umständen erteilten Einwilligung keine Rechtswirkung beigemessen werden.

HINWEIS: Die Schlussanträge des Generalanwalts sind für den Gerichtshof nicht bindend. Aufgabe des Generalanwalts ist es, dem Gerichtshof in völliger Unabhängigkeit einen Entscheidungsvorschlag für die betreffende Rechtssache zu unterbreiten. Die Richter des Gerichtshofs treten nunmehr in die Beratung ein. Das Urteil wird zu einem späteren Zeitpunkt verkündet.
HINWEIS: Im Wege eines Vorabentscheidungsersuchens können die Gerichte der Mitgliedstaaten in einem bei ihnen anhängigen Rechtsstreit dem Gerichtshof Fragen nach der Auslegung des Unionsrechts oder nach der Gültigkeit einer Handlung der Union vorlegen. Der Gerichtshof entscheidet nicht über den nationalen Rechtsstreit. Es ist Sache des nationalen Gerichts, über die Rechtssache im Einklang mit der Entscheidung des Gerichtshofs zu entscheiden. Diese Entscheidung des Gerichtshofs bindet in gleicher Weise andere nationale Gerichte, die mit einem ähnlichen Problem befasst werden.

Quelle: Gerichtshof der Europäischen Union, PRESSEMITTEILUNG Nr. 68/14
Luxemburg, den 30. April 2014
Schlussanträge des Generalanwalts in den verbundenen Rechtssachen C-473/13 und C-514/13 und in der Rechtssache C-474/13
Bero / Regierungspräsidium Kassel, Bouzalmate / Kreisverwaltung Kleve und Pham/ Stadt Schweinfurt, Amt für Meldewesen und Statistik


Siehe zum Hintergrund:
OK-MNet-AufenthG zu § 62a


Kommentarauszug von Heiko Habbe:

Der Generalanwalt schließt sich somit in vollem Umfang und in begrüßenswerter Klarheit der Auffassung an, die die Anwälte der drei Betroffenen, Peter Fahlbusch (Hannover), Gerhard Meyer und Michael Sack (beide München) im Verfahren vor dem EuGH vertreten hatten und die auch der Jesuiten-Flüchtlingsdienst Deutschland in ausführlichen Stellungnahmen zum Ausdruck gebracht hatte.
 
Eine Entscheidung ist damit noch nicht getroffen. Diese bleibt der Großen Kammer des EuGH vorbehalten. Allerdings ist wahrscheinlich, dass die Richterinnen und Richter der Empfehlung des Generalanwalts im wesentlichen folgen werden, wie sie dies in der ganz überwiegenden Mehrheit der Fälle tun. Ein Termin für eine Entscheidung ist noch nicht bekanntgegeben worden.
 
Das laufende Vorlageverfahren hat gleichwohl bereits jetzt konkrete Auswirkungen. Unter seinem Eindruck hatten mehrere Bundesländer - zuerst Bayern, dem Niedersachsen, Sachsen und Mecklenburg-Vorpommern folgten - die gemeinsame Inhaftierung von Straf- und Abschiebungsgefangenen beendet. Auch die restlichen Bundesländer werden sich anschließen müssen, wenn der EuGH den Anträgen seines Generalanwalts entspricht.
 
Zudem stellt sich, nachdem nunmehr alle Zeichen auf eine Europarechtswidrigkeit der deutschen Abschiebungshaft stehen, die Frage, ob weiterhin deutsche Gerichte sehenden Auges illegale Haft anordnen dürfen und nicht den Vollzug der Freiheitsentziehung bei den bereits Inhaftierten aussetzen müssen. Einer Vielzahl von Inhaftierten dürfte für die Vergangenheit zudem Schadensersatz zustehen.
 
Der Jesuiten-Flüchtlingsdienst erneuert bei dieser Gelegenheit seine Empfehlung, auf Haft in Ausreiseverfahren generell zu verzichten. Dieses Mittel wird von den Ausländerbehörden der Länder ohnehin kaum noch genutzt. Lediglich die Bundespolizei fährt fort, Menschen inhaftieren zu lassen, die beim Grenzübertritt ohne Papiere aufgegriffen werden. Bei diesen handelt es sich aber überwiegend um Asylsuchende, für die nach der EU-Verordnung "Dublin III" ein anderer EU-Staat zuständig ist. Sie machen bundesweit 70-80%, in manchen Bundesländern aktuell 100 % der Inhaftierten aus. Nach Auffassung des Jesuiten-Flüchtlingsdienstes gehören Schutzsuchende nicht in Haft. Sie brauchen vielmehr Unterstützung. Der JRS ruft daher Bund und Länder dazu auf, die Inhaftierung in Dublin-Verfahren zu beenden und stattdessen Alternativen zu etablieren, die die Rechte der Betroffenen achten.
 
Heiko Habbe
Policy Officer
 
Jesuiten-Flüchtlingsdienst Deutschland
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