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§ 73 AufenthG (Kommentierung)

I. Entstehungsgeschichte
II. Visumverfahren
III. Datenübermittlung an die Ausländerbehörde
IV. Nachberichtspflicht
V. Verwaltungsvorschriften

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I. Entstehungsgeschichte

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Die Vorschrift wurde mit dem AufenthG in das Gesetz aufgenommen. Sie stimmte im Wesentlichen mit dem Gesetzentwurf (BT-Drucks. 15/420 S. 28) überein. Aufgrund des Vermittlungsverfahrens (BT-Drucks. 15/2479 S. 10 f.) wurden S. 2 und 4 in Abs. 1 und S. 2 in Abs. 2 eingefügt und andere geringe Veränderungen vorgenommen.

icon Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Zuwanderungsgesetz - BT-Drucks. 15/420 v. 07.02.2003

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Mit dem AuslRÄndG 2007 (Gesetz zur Umsetzung aufenthaltsrechtlicher und asylrechtlicher Richtlinien der EU v. 19. 8. 2007; BGBl. I 1970)

icon Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union

wurde die Regelung umfassend überarbeitet. Unverändert blieb der Abs. 4. Die Neufassung der Abs. 1 bis 2 wurde, anders als die des Abs. 3, an Übergangsfristen gebunden, die die technische Umsetzung ermöglichen sollten. So sah Art. 10 Abs. 3 AuslRÄndG 2007 vor, dass Abs. 1 in der neuen Fassung erst zum 1. 2. 2009 in Kraft trat. Bis zu diesem Zeitpunkt galt die bisherige Fassung:

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(1) 1Die im Visumverfahren von der deutschen Auslandsvertretung erhobenen Daten der visumantragstellenden Person und des Einladers können über das Auswärtige Amt zur Feststellung von Versagungsgründen nach § 5 Abs 4 an den Bundesnachrichtendienst, das Bundesamt für Verfassungsschutz, den Militärischen Abschirmdienst, das Bundeskriminalamt und das Zollkriminalamt übermittelt werden. 2Die beteiligten Behörden übermitteln Erkenntnisse über Versagungsgründe nach § 5 Abs 4 über das Auswärtige Amt an die zuständige Auslandsvertretung. 3Das Verfahren nach § 21 des Ausländerzentralregistergesetzes bleibt unberührt. 4In den Fällen des § 14 Abs 2 kann die jeweilige mit der polizeilichen Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs beauftragte Behörde die im Visumverfahren erhobenen Daten an die in Satz 1 genannten Behörden übermitteln.

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Hinsichtlich des Abs. 2 sah Art. 10 Abs. 2 AuslRÄndG 2007 vor, dass die neue Fassung erst zum 1. 5. 2008 in Kraft trat. Bis zu diesem Zeitpunkt galt die bisherige Fassung:

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(2) 1Die Ausländerbehörden können zur Feststellung von Versagungsgründen gemäß § 5 Abs. 4 oder zur Prüfung von Sicherheitsbedenken vor der Erteilung oder Verlängerung eines sonstigen Aufenthaltstitel die bei ihr gespeicherten personenbezogenen Daten der betroffenen Person an den Bundesnachrichtendienst, den Militärischen Abschirmdienst und das Zollkriminalamt sowie an das Landesamt für Verfassungsschutz und das Landeskriminalamt oder die zuständigen Behörden der Polizei übermitteln. 2Vor Erteilung einer Niederlassungserlaubnis sind die gespeicherten personenenbezogenen Daten den in Satz 1 genannten Sicherheitsbehörden und Nachrichtendiensten zu übermitteln, wenn dies zur Feststellung von Versagungsgründen gemäß § 5 Abs. 4 oder zur Prüfung von Sicherheitsbedenken geboten ist.

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Abs. 2 und 3 wurden durch das UmsGes2011 (BT-Drucks. 17/5470 v. 12.04.2011) geändert. Die Beteiligung von Bundeskriminalamt, Zollkriminalamt, Landeskriminalämtern und Landespolizeibehörden sowie Nachrichtendiensten bei der Visumvergabe sowie der Erteilung und Verlängerung von Aufenthaltstiteln (so genanntes Konsultationsverfahren Zentraler Behörden (Visa KZB-Verfahren); aus der Begründung zum Gesetzentwurf (BT-Drucks. 17/5470 v. 12.04.2011, S. 48)) soll dadurch effektiver gestaltet werden. In Abs. 2 wurde die Lücke durch Ergänzung des bisher nicht aufgeführten Bundeskriminalamtes (BKA) und die technische Unterstützungsleistung des Bundesverfassungsschutzes geschlossen. Die übrigen Änderungen in Abs. 3 betreffen Präzisierungen zur ausländerbehördlichen Zuständigkeit und zur erweiterten Mitteilungsverpflichtung.

II. Visumverfahren

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Für die Erteilung eines einheitlichen Visums nach Art. 21 VK werden die Einreisevoraussetzungen geprüft und es wird eine Risikobewertung vorgenommen. Bei der Prüfung eines Antrags auf ein einheitliches Visum ist festzustellen, ob der Antragsteller die Einreisevoraussetzungen nach Art. 5 Abs. 1 Bst. a, c, d und e SGK erfüllt, und ist insbesondere zu beurteilen, ob bei ihm das Risiko der rechtswidrigen Einwanderung besteht, ob er eine Gefahr für die Sicherheit der Mitgliedstaaten darstellt und ob er beabsichtigt, vor Ablauf der Gültigkeitsdauer des beantragten Visums das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zu verlassen. In Bezug auf Art. 5 I e SGK ist insbesondere durch die Konsulate zu prüfen, ob der Antragsteller keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit oder die öffentliche Gesundheit im Sinne von Art. 2 Nr. 19 SGK oder für die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats darstellt und ob er insbesondere nicht in den nationalen Datenbanken der Mitgliedstaaten zur Einreiseverweigerung aus denselben Gründen ausgeschrieben worden ist. Da die innerstaatlichen Regelungen an den europäischen Vorgaben des Art. 5 I e SGK orientiert sein müssen, ist im Zusammenhang mit den Beteiligungserfordernissen lediglich zu prüfen, ob eine Gefahr für die öffentliche Ordnung vorliegt (vgl. Sobotta, AktAR, § 73, S. 15). Das Konsultationsverfahren dient also nicht der allgemeinen Gefahrenabwehr. Die obligatorische Abfrage im AZR (§ 21 AZRG) und im SIS (Art. 96) wegen möglicher Ausschreibungen zur Einreiseverweigerung bleiben unberührt.

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Der Zweck der Übermittlung der Daten aus dem Visumverfahren von der Auslandsvertretung (nach Art. 4 I VK die Konsulate) über das AA an die genannten Dienste ist hinreichend bestimmt. Es geht um Tatsachen im Zusammenhang mit der Terrorismusbekämpfung, die nach §§ 5 IV, 54 Nr. 5 oder 5 a von Bedeutung sein können. Ebenso bestimmt ist der Zweck der daraufhin erfolgenden Datenübermittlung an die Auslandsvertretung.

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Dasselbe Verfahrten ist bei Ausstellung eines Ausnahme-Visums oder von Passersatzpapieren an der Grenze vorgesehen. Um die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland i.R.d. Bekämpfung des internationalen Terrorismus zu gewährleisten, ist sowohl eine voll umfängliche Nutzung der Informationsgrundlagen im Konsultationsverfahrens als auch eine effektive Zusammenarbeit der Auslandsvertretung mit den Sicherheitsbehörden notwendig.

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Die im Visumverfahren von den deutschen Auslandsvertretungen oder den für die Entgegennahme des Visumantrags zuständigen Auslandsvertretung eines anderen Schengen-Staates erhobenen Daten der visumantragstellenden Person des Einladers können zur Feststellung von Versagungsgründen nach § 5 Abs. 4 an den Bundesnachrichtendienst, das Bundesamt für Verfassungsschutz, den Militärischen Abschirmdienst, das BKA und das Zollkriminalamt übermittelt werden. Die Aufnahme der Auslandsvertretung eines anderen Schengen-Staates in Abs. 1 S. 1 dient der Klarstellung, da die Einverständniserklärung im Visumantrag i.V.m. den ausführlichen Vorschriften des Art. 22, 31 VK (s. dazu den neu eingefügten § 73a - Unterrichtung übe die Erteilung von Visa), Art. 16 Abs. 2 VIS-VO (VO (EG) Nr. 767/2008: Verwendung des VIS zur Konsultation und zur Anforderung von Dokumenten ist erst ab dem in Art. 46 VIS-VO genannten Zeitpunkt möglich) sowie § 73 bereits eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Datenübermittlung bieten (BT-Drucks. 16/5065 S. 191, damals zur Gemeinsamen Konsularischen Instruktion). Bereits mit Einführung des VK zum 04.05.2010 wurde das Konsultationsverfahren nach Art 17 SDÜ abgeschafft und durch Art. 22 VK ersetzt (s. Art 56 VK).

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Nach Art. 22 VK kann ein Mitgliedstaat verlangen, dass die zentralen Behörden anderer Mitgliedstaaten seine zentralen Behörden bei der Prüfung der von Staatsangehörigen spezifischer Drittländer oder von spezifischen Gruppen von Staatsangehörigen dieser Länder eingereichten Anträge konsultieren. Diese Konsultationspflicht gilt nicht für Anträge auf Erteilung eines Visums für den Flughafentransit. Die konsultierten zentralen Behörden beantworten das Ersuchen auf jeden Fall innerhalb von sieben Kalendertagen (Verschweigensfrist) nach dessen Eingang. Antworten sie nicht innerhalb dieser Frist, so bedeutet dies, dass keine Einwände gegen die Erteilung des Visums bestehen. Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission die Einführung oder Rücknahme der Verpflichtung zur vorherigen Konsultation mit, bevor diese anwendbar wird. Eine entsprechende Unterrichtung erfolgt auch im Rahmen der Schengen-Zusammenarbeit vor Ort in dem betreffenden Konsularbezirk. Die Kommission unterrichtet die Mitgliedstaaten über diese Mitteilungen.

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Um zu gewährleisten, dass das gesamte sicherheitsrelevante Wissen der Sicherheitsbehörden und Nachrichtendienste bei der Entscheidung über einen Visumantrag berücksichtigt wird, wurde die Überprüfung i.R.d. Konsultationsverfahrens nicht auf die Versagungsgründe i.S.d. § 5 Abs. 4 beschränkt, sondern auf alle Sicherheitsbedenken erstreckt. Damit wird der insoweit weitere Maßstab des geltenden § 73 Abs. 2 auch für die Beteiligung der Sicherheitsbehörden im Visumverfahren übernommen (BT-Drucks. 16/5065 S. 191). Entsprechende Erkenntnisse müssen i.R.d. Ermessensentscheidung für die Versagung von Schengen-Visa und von nationalen Visa berücksichtigt werden. In Betracht kommen hier die in § 5 Abs. 1 aufgeführten allgemeinen Erteilungsvoraussetzungen, insbesondere die Gefährdung oder Beeinträchtigung der Interessen der Bundesrepublik Deutschland sowie § 54 Nr. 7 (Leiter eines verbotenen Vereins) oder § 55 Abs. 2 Nr. 8 a und b (Hassprediger). Die Bezugnahme auf die vorgenannten Regelungen, d.h. insbesondere die Bezugnahme auf Ausweisungsgründe, konturiert unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten den Begriff der Sicherheitsbedenken (noch) in ausreichendem Maße. Der Begriff bleibt jedoch im Gesetz selbst unbestimmt (näher dazu: HK-AuslR/Hilbrans, § 73 Rn 18). Die gesetzliche Klarstellung ist erforderlich, um den Prüfungsumfang, der sich aus unterschiedlichen Rechtsgrundlagen für das nationale und das schengenrechtliche Konsultationsverfahren ergibt, anzupassen. Für das Nichtvorliegen von Versagungsgründen und Sicherheitsbedenken liegt die Beweislast nicht bei den Visumantragstellern. Kann die anfragende Stelle trotz Übermittlung nicht zu der Überzeugung kommen, dass ein Versagungsrund vorliegt, ist der Aufenthaltstitel, die Duldung, die Aufenthaltsgestattung, das einheitliche Visum oder das nationale Visum zu erteilen bzw. zu verlängern (so auch HK-AuslR/Hilbrans, § 73 Rn. 3). Damit liegt eine nicht zu unterschätzende Einschätzungsprärogative bei den angefragten Stellen, die nicht die sachgerechte Ausübung des Erteilungsermessens durch die anfragenden Stellen verhindern dürfen. Der Relevanzprüfung der vorhandenen Daten kommt eine große Bedeutung zu (zur Kritik: 20. Tätigkeitsbericht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz, S. 59 f). Dies insbesondere deshalb, weil dem BKA im nationalen Verfahren eine entscheidende Rolle zukommt, da die überwiegende Anzahl der im Konsultationsverfahren durch deutsche Auslandsvertretungen abgelehnten Anträge auf Erteilung eines Schengenvisums auf ein negatives Votum des BKA zurückzuführen sind. Gründe für die Ablehnung werden bei der Übermittlung der Antwort nicht genannt. Die Antwort wird zudem systemtechnisch so erteilt, dass für die Visastellen nicht ersichtlich ist, welche Sicherheitsbehörde Bedenken erhoben hat.

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Der Kreis der Personen, für die eine sicherheitsbehördliche Überprüfung stattfindet, wurde durch den Gesetzentwurf v. 07.02.2003 (BT-Drucks. 15/420 S. 28) um die Personen erweitert, die eine Verpflichtungserklärung abgegeben haben, sowie solche, die für die Sicherung des Lebensunterhalts i.S.d. § 5 Abs. 1 einstehen. Dazu gehören auch die Personen, die eine Sicherheitsleistung auf ein Sperrkonto in Deutschland einzahlen, oder Personen, die eine Bankbürgschaft bei einem Geldinstitut im Bundesgebiet hinterlegen. Personen, die eine Verpflichtungserklärung abgeben oder Sperrkonten einrichten, sind in vielen Fällen nicht identisch mit dem Einlader. Dies gilt gleichermaßen für weitere Referenzpersonen des Visumantragstellers im Inland. Die Überprüfung weiterer Referenzpersonen findet nach bisheriger Rechtslage nicht statt. Diese weiteren Personen müssen in die sicherheitsbehördliche Überprüfung einbezogen werden, da sie Aufschluss über Beziehungen des Visumantragstellers im Inland geben können. Dies kann dazu beitragen, sicherheitsrelevante Personengeflechte aufzudecken. Darüber hinaus können sich aus diesen zusätzlichen Daten Anhaltspunkte für Versagungsgründe ergeben. Durch die erweiterte Prüfung versprach sich der Gesetzgeber ein zusätzliches Maß an Sicherheit (BT-Drucks. 16/5065 S. 191).

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Der bis zum AuslRÄndG 2007 gültige Abs. 1 S. 2 konnte entfallen, da die Rückübermittlung der Erkenntnisse über das Vorliegen von Versagungsgründen nach § 5 Abs. 4 oder sonstiger Sicherheitsbedenken an die Auslandsvertretung durch das AuslRÄndG 2007 abschließend in Abs. 3 geregelt ist.

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Die Regelung der informationstechnischen Abläufe des Konsultationsverfahren und die Frage der Zuständigkeit in Bezug auf die Durchführung wurde zunächst durch den Gesetzentwurf v. 07.02.2003 flexibel gestaltet (BT-Drucks. 16/5065 S. 191). Daher wurde die bisherige Zuständigkeitsverteilung „über das AA“ in „über die zuständige Stelle“ ausgestaltet. Nach VO-Ermächtigung in § 99 Abs. 3 i.V.m. § 30a AufenthV bestimmte das BMI das AA.

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Das BKA gleicht zur Prüfung von Visumanträgen die Daten des Antragstellers, die nach § 73 Abs. 1 übermittelt werden, mit folgenden Dateien ab:

  • Informationssystem der Polizei (Inpol-Z),
  • Schengener Informationssystem (SIS),
  • Geschützter Grenzfahndungsbestand (GGFB) und Aktennachweis (BAN) der Bundespolizei
  • INPOL-Fall-Dateien aus dem Bereich der Bekämpfung der politisch motivierten Kriminalität sowie der schweren und organisierten Kriminalität (BT-Drucks. 16/9547, S. 3).

Die Zahl der Anfragen im Konsultationsverfahren durch Schengen-Partner betrug von Okt. 2011-Sept. 2012 1.603 433. In den vergangenen fünf Jahren wurde nach Kenntnis der BuReg in 469 Fällen nach der Erhebung von Bedenken durch einen anderen Schengen-Partner ein räumlich beschränktes Visum (Art 25 VK) erteilt. Die Zahl der Anfragen im Konsultationsverfahren durch deutsche Auslandsvertretungen an Schengen-Partner belief sich für Okt. 2011-Sept. 2012 auf 1.440 397 (BT-Drucks. 17/11016, S. 4, 9).

Das Beteiligungsverfahren nach Abs. 2 soll gewährleisten, dass alle relevanten Erkenntnisse zu dem Ausländer in die Entscheidung über den weiteren aufenthaltsrechtlichen Status einfließen können. Das BKA führt Zentral- und Amtsdateien, auf welche Landeskriminalämter keinen Zugriff haben, in denen aber auch Daten zu Strafermittlungsverfahren über Ausländer enthalten sind, die dem terroristischen Umfeld zugerechnet werden müssen. Damit auch diese Erkenntnisse gegebenenfalls in ein aufenthaltsrechtliches Verfahren einfließen können, ist auch eine Beteiligung des BKA im Verfahren nach Abs. 2 erforderlich. Gleichzeitig ergibt sich hieraus für das BKA gemäß Abs. 3 die Verpflichtung, die Ausländerbehörde über Versagungsgründe oder Sicherheitsbedenken zu unterrichten, die nach der Erteilung des Aufenthaltstitels entstanden sind. Die Regelung ermöglicht des Weiteren die technische Unterstützung der Landesämter für Verfassungsschutz durch das Bundesamt für Verfassungsschutz im Beteiligungsverfahren gemäß Abs. 2 sowie bei der diesbezüglichen Nachberichtspflicht gemäß Abs. 3. Die Bereitstellung entsprechender technischer Verfahren für das Beteiligungsverfahren ist für einzelne Landesämter für Verfassungsschutz technisch und organisatorisch kaum oder nur mit erheblichen Aufwänden zu leisten. Durch die Regelung können die Landesämter für Verfassungsschutz zur effizienten und sicheren Umsetzung ihrer Aufgabe von einer zentral im Bundesamt für Verfassungsschutz errichteten IT-Infrastruktur Gebrauch machen. Im Bundesamt für Verfassungsschutz selbst erfolgen dabei keine Sachbearbeitung und keine über die jeweilige Zuordnung und Weiterleitung zur zuständigen Behörde hinausgehende Datenverarbeitung (BT-Drucks. 17/5470 v. 12.04.2011, S. 48).

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Mit der Änderung des Wortes „anfragenden“ in „zuständigen“ soll dem Umstand Rechnung getragen werden, dass sich die ausländerbehördliche Zuständigkeit z. B. durch Umzug des Ausländers ändern kann. Dem entsprechend sieht auch bereits Satz 2 die zuständige Ausländerbehörde oder die zuständige Auslandsvertretung als Adressaten vor (BT-Drucks. 17/5470 v. 12.04.2011, S. 48). Nach § 31 Abs. 1 Nr. 3 AufenthV ist die Mitwirkung der für den vorgesehenen Aufenthaltsort zuständigen Ausländerbehörde im Rahmen des Zustimmungsverfahrens zur Visumerteilung zwingend.

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Die von den Auslandsvertretungen erhobenen Visumantragsdatensätze werden wegen des geschützten Kommunikationsnetzes im AA über das AA dem BVA zugeleitet werden. Dort werden nicht nur das AZR und der Teildatenbestand des N-SIS (nat Sektion des SIS) abgefragt, sondern vom BVA auch alle zu beteiligenden Sicherheitsbehörde über den beim BKA geführten KZB-Rechner direkt und unmittelbar eingebunden. Gleiches gilt für die von den anderen Schengen-Mitgliedstaaten übermittelten Datensätze, die direkt an das BVA kommuniziert werden. Das BVA überwacht im Anschluss ebenfalls die Fristen für die Rückmeldung und übermittelt dem AA nach Abschluss des Konsultationsverfahrens etwaige Rückmeldungen der Sicherheitsbehörden zusammen mit den Ergebnissen der Prüfung des AZR und des Teildatenbestandes des N. SIS. Ebenso ist vom BVA zu gewährleisten, dass die zur schengenrechtlichen Konsultation anstehenden Visumantragsdatensätze an die zu beteiligenden Schengen-Partner weitergeleitet werden und das für dieses Verfahren geltende Reglement überwacht wird. Mit der Streichung der Wörter „mit der Anfrage“ in Abs. 3 S. 3 soll dem Umstand Rechnung getragen werden, dass Datenübermittlungen der Auslandsvertretungen und Ausländerbehörden nicht nur im Rahmen von Anfragen bei der Erteilung von Aufenthaltstiteln, sondern auch im Rahmen von Mitteilungen über erteilte oder verlängerte Aufenthaltstitel erfolgen können.

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Vor dem Hintergrund, dass aus informationstechnischer Sicht IT-Prozesse effizienter und weniger fehleranfällig gestaltet sind, je weniger Schnittstellen und Verarbeitungsschritte in ihnen vorhanden sind, sprechen folgende Erwägungen für die vorgesehene Regelung (so BT-Drucks. 16/5065 S. 192):

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Mit der Inbetriebnahme des europäischen Visa-Informationssystems (VIS) und der Nutzung der ausschließlich in der VIS-Datenbank verfügbaren biometrischen Daten für die zentrale nationale Behörde i.R.d. Konsultationsverfahrens ist die Möglichkeit geschaffen worden, auf die im VIS vorhandenen Datensätze zuzugreifen. Das Visa-Informationssystem (VIS) ist am 11.10.2011 um 8 Uhr MEZ in der ersten Anwendungsregion Nordafrika in Betrieb gegangen. Dank biometrischer Merkmale (Fingerabdrücke und digitales Gesichtsbild), die die Identifizierung der Visuminhaber erleichtern und Identitätsdiebstahl verhindern helfen, werden Visaanträge künftig erheblich schneller bearbeitet. Als erste werden die konsularischen Vertretungen der Schengen-Länder in Nordafrika (Ägypten, Algerien, Libyen, Mauretanien, Marokko und Tunesien) angeschlossen (Nachricht auf www.migrationsrecht.net v. 25.10.2011). Das BVA ist als Kommunikationsknoten im Visumverfahren und als einzige nationale Schnittstelle zur Kommunikation mit dem VIS auch für die Verteilung der Datensätze im Konsultationsverfahren einschließlich deren Ergänzung um biometrische Merkmale zuständig. Damit wurde eine vom technischen Ablauf nicht gebotene zusätzliche Übermittlung vom BVA an das AA allein aus Gründen der Weiterleitung an die Sicherheitsbehörden als Fehlerquelle vermieden, insbesondere weil die zusätzliche Komplexität, die mit der Anreicherung des Konsultationsersuchens um die Fingerabdruckdaten aus dem VIS einhergeht, sowie die hohen Vorgangszahlen im Konsultationsverfahren berücksichtigt werden.
Nach Abschluss der weltweiten Einführung des europäischen Visa-Informationssystems (VIS) kann das schengenweite Konsultationsverfahren nur noch im Rahmen des „VIS Mail Communication Mechanism“ (VMCM) über die technische Infrastruktur des VIS abgewickelt werden. Nationale Stelle im VISVerbund ist das Bundesverwaltungsamt. Dort wird deshalb zurzeit ein neues ITSystem zur Steuerung der Konsultationsanfragen aufgebaut, das den europäischen Spezifikationen entspricht und das voraussichtlich Ende April 2013 die Aufgabe des bisherigen IT-Systems des Auswärtigen Amtes für das Konsultationsverfahren übernehmen wird (BT-Drucks. 17/11016, S. 8).

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Mit diesem informationstechnischen Ablauf können Verfahrensanpassungen auch zukünftig kurzfristig und zügig vorgenommen werden. Letzterer Gesichtspunkt bezieht sich auf die Notwendigkeit möglicher informationstechnischer Verfahrensänderungen – i.R.d. geltenden Rechts – wegen sicherheitspolitischer Bedürfnisse aufgrund einer veränderten Sicherheitslage. Das gilt umso mehr, als die Bundesstelle für Informationstechnik mit ihren Ressourcen gleichfalls im BVA angesiedelt ist. Auf diese Weise wird zudem die Analyse-, Erkenntnis- und Steuerungsmöglichkeit auf dem Gebiet der sicherheitsbehördlichen Überprüfung von konsultationspflichtigen Visumantragstellern verbreitert und verbessert (BT-Drucks. 16/5065 S. 192).

Mit der Einführung des Softwareprogramms VisaPlus wurde das Konsultationsverfahren international und national vollständig automatisiert. Auch das Nachfolgeprogramm RK-Visa setzt die Konsultationspflichten vollautomatisch um. Im BKA werden im KZB-Verfahren die Daten zum Visumvorgang nach elektronischem Eingang im automatisierten Verfahren mit den folgenden Dateien abgeglichen:
Innerhalb des BfV werden die Daten der Visa-Anträge mit dem Datenbestand des Nachrichtendienstlichen Informationssystems Wissensnetz (NADIS WN) abgeglichen. Beim BND erfolgt eine Abfrage in einer internen Datenbank. In dieser Datenbank sind die gemäß § 1 Absatz 2 Satz 1 des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst (BNDG) gesammelten Erkenntnisse von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung für die Bundesrepublik Deutschland über natürliche und juristische Personen gespeichert. Die vom BKA abgefragten Informationssysteme sind als „VS-Nur für den Dienstgebrauch“ eingestuft. Beim MAD erfolgt derzeit ein Abgleich mit einer speziell zu diesem Zweck geschaffenen Liste („VS-Nur für den Dienstgebrauch“).
In Fällen, in denen der Abgleich befundfrei endet, erfolgt eine automatisierte (zustimmende) Votierung an den KZB-Rechner im Auswärtigen Amt. In Fällen, in denen der Abgleich zu Befunden führt, erfolgt eine manuelle weiterführende Prüfung durch Mitarbeiter der Abteilung Staatsschutz. Abschließend wird entsprechend des festgestellten Ergebnisses durch den Mitarbeiter der Abteilung ST ein Votum an den KZB-Rechner im Auswärtigen Amt übermittelt. Im BfV erfolgen derartige Abfragen in der Regel automatisiert. Nur wenn eine automatisierte Abfrage nicht möglich ist, findet eine „teilautomatisierte“, d. h. manuelle Abfrage statt. Die Abfrage beim BND erfolgt in der o.g. Datenbank teilautomatisiert. Im ZKA werden im KZB-Verfahren die Daten zum Visumvorgang nach elektronischem Eingang mittels der IT-Verfahren Allgemeiner Datenabgleich (ADA) und Zentrale Sicherheitsanfragen-Konsultationsanwendung (ZSKA) im automatisierten Verfahren abgeglichen. In Fällen, in denen der Abgleich befundfrei endet, erfolgt eine automatisierte (zustimmende) Votierung an den KZB-Rechner im Auswärtigen Amt. In Fällen, in denen der Abgleich zu Befunden führt, erfolgt eine manuelle weiterführende Prüfung durch Mitarbeiter des Referates I 2. Abschließend wird entsprechend des festgestellten Ergebnisses durch den Mitarbeiter des Referates I 2 ein Votum an den KZB-Rechner im Auswärtigen Amt übermittelt. Die Anfrage an den MAD erfolgt ebenfalls auf elektronischem Weg und wird dort automatisiert auf eine phonetische Übereinstimmung (Ähnlichkeitstreffer) mit relevanten Personen aus dem Zuständigkeitsbereich des MAD abgeglichen. Im Falle eines phonetischen Treffers wird manuell geprüft, ob ein echter Treffer vorliegt. Der MAD teilt auf elektronischem Weg das Prüfungsergebnis mit (BT-Drucks. 17/11016, S. 6).

icon Antwort der Bundesregierung zu Einreiseverweigerungen durch Konsultaionsverfahren

III. Datenübermittlung an die Ausländerbehörde

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Synergieeffekte entstanden auch hinsichtlich der Einführung eines Konsultationsverfahrens für aufenthaltsrechtliche Überprüfungen im Inland durch Änderung des Abs. 2 aufgrund Gesetzentwurf (BT-Drucks. 15/420 S. 27) vom 07.02.2003 (BT-Drucks. 16/5065 S. 192). Für die hierfür erforderliche Kommunikationsplattform wird die bestehende Infrastruktur des BVA genutzt. Bei dem AZR/Visa-Online-Portal und den angeschlossenen Netzen ist ein sicherer Zugang aller Sicherheitsbehörden und Ausländerbehörden vorhanden. Der Zugang erlaubt die Übertragung jeglicher Art von Informationen, insbesondere von Lichtbildern und – mit entsprechender Ergänzung – auch von Fingerabdruckdaten, weil die Kommunikation weitgehend auf standardisierten sog. XML-Schnittstellen beruht, was die Kommunikation mit lokalen Anwendungen der Nutzer flexibel ermöglicht. Vor diesem Hintergrund war es nicht zu rechtfertigen, einen – wegen rein nationaler Bezüge – auf der Grundlage der bestehenden Kommunikation zum AZR ausschließlich auf das BVA als Kommunikationsknoten aufbauenden neuen informationstechnischen Prozess für Abfragen nach Abs. 2 einzuführen, gleichzeitig aber nicht die hieraus resultierenden notwendigen Verfahrensanpassungen für den Bereich des Konsultationsverfahrens nach Abs. 1 nachzuvollziehen. Es wäre letztlich nicht zu rechtfertigen gewesen, die beiden inhaltlich übereinstimmenden Fachverfahren nach den Abs. 1 und 2 auf unterschiedlichen informationstechnischen Kommunikationsplattformen und Dateninfrastrukturen abzuwickeln.

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Das AA als „Herr des Verfahrens“ erhält i.R.d. zugrunde liegenden Rechtsgrundlagen jederzeitigen vollumfänglichen Zugriff auf die beim BVA gespeicherten Datensätze. Die Neugestaltung des IT-Prozesses im Konsultationsverfahren nach Abs. 1 hat i.Ü. keinen Einfluss auf das zugrunde liegende Fachverfahren. Die Zuständigkeit des AA für das Visumverfahren und die daraus folgenden Notwendigkeiten, die zur Prüfung von Visumanträgen erforderlichen Informationen zu erhalten, bleiben unberührt. Art und Umfang der im Visumverfahren aus sicherheitspolitischen Gründen erhobenen bzw. übermittelten Daten werden nur im Einvernehmen beider Ressorts und im Einklang mit der geltenden Rechtslage festgelegt. Einzelheiten ergeben sich im Rahmen der Ressortvereinbarung zwischen dem BMI und dem AA.

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Das Konsultationsverfahren in seiner neuen informationstechnischen Gestalt wahrt mithin die Entscheidungshoheit des AA über die Prüfung von Visumanträgen. Wie bisher werden im Konsultationsverfahren keine abschließenden Bewertungen vorgenommen, sondern lediglich Ergebnisse von sicherheitsbehördlichen Überprüfungen mitgeteilt. Im Übrigen führt die Implementierung des neuen Standards zu keiner Absenkung des datenschutzrechtlichen Standards (BT-Drucks. 16/5065 S. 192). Die Ausgestaltung und Steuerung des Verfahrens erfolgt ausschließlich i.R.d. jeweilig geltenden Rechts. Das Inkrafttreten des Abs. 1 wurde in Art .10 Abs. 3 AuslRÄndG 2007 zum 1. 5. 2008 geregelt.

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Zur Verbesserung der Zusammenarbeit der Auslandsverwaltung mit den Sicherheitsbehörden ist es erforderlich, die Sicherheitsbehörden des Bundes und der Länder mit den über 630 Ausländerbehörden und allen Auslandsvertretungen stärker zu vernetzen, die Informationswege zu vereinfachen und das BVA als IT-Dienstleister des AZR zu einer Zentralstelle der Informationssteuerung auszubauen.

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I.R.d. Evaluierung des ZuwG ist festgestellt worden, dass der gesetzliche Spielraum zur Beteiligung der Sicherheitsbehörden unterschiedlich genutzt wird. Um die i.R.d. Terrorismusbekämpfung notwendige Bundeseinheitlichkeit sicherzustellen, werden die Fälle, in denen die Beteiligung der Sicherheitsbehörden erfolgen muss, durch Verwaltungsvorschrift des BMI einheitlich geregelt (Allgemeine Verwaltungsvorschrift zu § 73 Abs 2 und 3 S. 1 vom 25. August 2008 (GMBl 2008, S. 943)). Als Folge konnte der bisherige Abs. 2 S. 2 entfallen, da in der Verwaltungsvorschrift auch regelt, wie in den Fällen der Erteilung einer Niederlassungserlaubnis zu verfahren ist.

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Um eine effizientere Gestaltung des Informationsflusses von sicherheitsbehördlichen Erkenntnissen an die Ausländerbehörden zu erreichen, wird in Anlehnung an die automatisierte Konsultation i.R.d. Visumverfahrens nach Abs. 1 eine automatisierte Beteiligung der Sicherheitsbehörden über das BVA geschaffen (BT-Drucks. 16/5065 S. 192). Dadurch wird den Ausländerbehörden ermöglicht, die Personendaten der Ausländer automatisiert an die Sicherheitsbehörden zu übermitteln, entsprechende Rückmeldungen zu empfangen und zu verwalten. Die Anwendung ist in das AZR/Visa-Online-Portal integriert. Daher orientiert sich die Anwendung an bereits realisierten Komponenten. Den Anwendern ist es dadurch möglich, aus bekannten Verfahren die relevanten Daten zu übernehmen und an von ihnen nach den Umständen des Einzelfalles auszuwählende Sicherheitsbehörden zu übermitteln.

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Das Inkrafttreten war in Art. 10 Abs. 2 AuslRÄndG 2007 zum 1. 2. 2009 angeordnet. Das BVA konnte die Zentralstellenfunktion im aufenthaltsrechtlichen Überprüfungsverfahren im Inland erst acht Monate nach Verkündung wahrnehmen.

IV. Nachberichtspflicht

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Die Feststellung, ob zu einem Antragsteller Versagungsgründe bestehen, erfolgt vor der Erteilung eines Aufenthaltstitels. Es kann jedoch nicht ausgeschlossen werden, dass zu Personen, die Inhaber eines Aufenthaltstitel sind, nach dem Abschluss des Konsultationsverfahrens Informationen bekannt werden, die eine Versagung des Aufenthaltstitel gerechtfertigt hätten (etwa für den Fall, dass ein Schengen- Visum irrtümlich als Visum mit mehrjähriger Gültigkeit ausgestellt wird; ein Visum durch „Vorzeigegeld“ erschlichen wurde; das Visum wider des Berechtigungsinhalts zu Erwerbstätigkeiten genutzt werden soll, etc., vgl. hierzu ausführlich BT-Drucks. 16/5065 S. 193).

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Werden nachträglich Informationen bekannt, müssen die Maßnahmen ggf. zu und Annullierung oder Aufhebung des Visums nach Art. 34 VK und erforderlichenfalls zur Ausweisung/Rückkehrverfahren führen. Aus diesem Grunde erhielten die Sicherheitsbehörden nach Abs. 3 die Aufgabe, nachträglich bekannt gewordene Sicherheitsbedenken an die zuständigen Stellen zu übermitteln. Zuständige Stellen i.S. dieser Vorschrift können die Ausländerbehörden und die Auslandsvertretungen sein. Daher ist in der Übermittlungsvorschrift des Abs. 3 die Regelung einer Nachberichtspflicht während des Gültigkeitszeitraums des Aufenthaltstitels ergänzend zur Übermittlung von Sicherheitsbedenken auf die Anfrage i.R.d. Konsultationsverfahren aufgenommen worden. Das bedeutet, dass zum einen auf die Anfrage der Auslandsvertretung bzw. Ausländerbehörde eine Rückübermittlung des Votums der Sicherheitsbehörde innerhalb der vorgesehenen Fristen erfolgt und zum anderen die Sicherheitsbehörde die Angaben zu dem betreffenden Antrag während des Gültigkeitszeitraums des Aufenthaltstitel speichern und im Falle von Erkenntnissen bei den Sicherheitsbehörde diese an die Auslandsvertretung oder Ausländerbehörde zurückmelden. Die Auslandsvertretung oder Ausländerbehörde wird nach Erteilung des Aufenthaltstitels eine Rückmeldung an die Sicherheitsbehörde geben, für welchen Gültigkeitszeitraum der Aufenthaltstitel erteilt wurde. Es soll i.R.d. Visumverfahrens eine automatisierte Rückmeldung i.R.d. KZB-Rechners erfolgen. Nach Ansicht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz verstößt diese „Vorratsspeicherung“ gegen den Verfassungsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit:
„Ich erkenne nicht die Erforderlichkeit der in § 73 Abs. 3 AufenthG-E vorgesehenen Regelung, dass auch sämtliche von den Sicherheitsbehörden an die am Überprüfungsverfahren beteiligten Stellen übermittelten Daten, bei denen keine Gründe für Sicherheitsbedenken festgestellt wurden (Nichttrefferfälle), dort für den gesamten Gültigkeitszeitraum des Aufenthaltstitels gespeichert sein müssen. Die Speicherung personenbezogener Daten auf Vorrat zu Personen, bei denen solche Erkenntnisse fehlen, halte ich – wie bei Dateien der Polizeien und der Nachrichtendienste des Bundes und der Länder – auch hier nicht für erforderlich. Ich bin deshalb der Ansicht, dass die übermittelten Daten nach der Überprüfung gelöscht werden müssen“ (21. Tätigkeitsbericht von Peter Schaar v. 24. April 2007, S. 98).

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Durch ausdrückliche Regelung einer Nachberichtspflicht wird zugleich klargestellt, dass kraft dieser Aufgabenzuweisung die übermittelten Daten nach S. 2 für den Gültigkeitszeitraum des Aufenthaltstitels gespeichert werden dürfen (BT-Drucks. 16/5065 S. 193). Mit der Einfügung des neuen HS 1 in Abs. 3 S. 2 wurde nunmehr – zu Zwecken der Klarstellung – eine ausdrückliche Rechtsgrundlage für die dazu erforderliche Übermittlung der Gültigkeitsdauer der erteilten und verlängerten Aufenthaltstitel von den Auslandsvertretungen und Ausländerbehörden an die in Abs. 1 und 2 genannten Sicherheitsbehörden und die Nachrichtendienste geschaffen (BT-Drucks. 17/5470 v. 12.04.2011, S. 48).

V. Verwaltungsvorschriften

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Die nähere Bestimmung der betroffenen Personengruppen trifft das BMI im Einvernehmen mit dem AA durch nicht veröffentliche Verwaltungsvorschrift (VS-NfD). Die Kriterien sind gesetzlich vorgegeben: Staatsangehörige bestimmter Staaten oder sonst abgegrenzte Personengruppen, z.B. nach Zugehörigkeit zu einem Volk, einer Partei, einem Verein, einer Religion. Weitere Differenzierungen nach Geschlecht, Familienstand oder Alter sind nicht ausgeschlossen. Die Benennung von „Risikogruppen“ soll nähere Überprüfungen ermöglichen, sie besagt nicht, dass diese die Voraussetzungen der §§ 5 Abs. 4, 54 Nr. 5 oder 5 a auch erfüllen.

33

Nach Hilbrans in HK-AuslR, § 73 Rn. 22, sollen Übermittlungsersuchen in der Vergangenheit insbesondere bei folgenden Staatsangehörigen erfolgt sein: Afghanistan, Ägypten, Algerien, Bahrain, Indonesien, Irak, Iran, Jemen, Jordanien, Katar, Kolumbien, Kuwait, Libanon, Libyen, Nordkorea, Oman, Pakistan, Philippinen, Saudi-Arabien, Somalia, Sudan, Surinam, Syrien und Vereinigte Arabische Emirate.

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