A. Grundlagen (Kommentierung)

A.  Entwicklung der Grundlagen der Freizügigkeit im primären und sekundären Gemeinschaftsrecht

  I.   Das Europa der Wirtschaftsteilnehmer 
 II.   Die Einbeziehung der Nichterwerbstätigen
III.   Die Unionsbürgerschaft
IV.   Stärkung der Unionsbürgerschaft und Förderung der Freizügigkeit aus Art. 18 EG-Vertrag durch Sekundärrecht

 I.

Das Europa der Wirtschaftsteilnehmer

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Der im Jahre 1957 in Rom von Deutschland, Frankreich, Italien und den Benelux-Staaten unterzeichnete EWG-Vertrag (Primärrecht) verfolgte das Ziel, durch die Förderung des Handels und der Integration die Ausweitung der Wirtschaft zu erreichen. Entsprechend dieser Zielsetzungen wurde die Freizügigkeit im Vertrag ursprünglich den am Wirtschaftsleben beteiligten Angehörigen der Mitgliedstaaten gewährt, Arbeitnehmern und Selbständigen im Rahmen der Niederlassung und des freien Dienstleistungsverkehrs, nach dem Text des Vertrages der aktiven Dienstleistungsfreiheit. Zur Konkretisierung der Freizügigkeitsrechte und der Ausgestaltung der Bedingungen und Beschränkungen erließ die Gemeinschaft eine Vielzahl von Richtlinien und Verordnungen (Sekundärrecht), deren Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof den Integrationsprozess auf Gemeinschaftsebene in erheblicher Weise beschleunigte. Von wesentlicher Bedeutung waren insbesondere die Verordnung 1612/68/EWG über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft, im Bereich von Dienstleistung und Niederlassung die Richtlinie 73/148/EWG und die Richtlinie 64/221/EWG zur Koordination der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern.

 II.

Die Einbeziehung der Nichterwerbstätigen

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Gestützt auf Art. 235 EWG wurden erstmals 1990 Richtlinien für Nichterwerbstätige (90/364/EWG), aus dem Erwerbsleben ausgeschiedene Unionsbürger (90/365/EWG) und Studenten (90/366/EWG) erlassen, durch die auch diesem Personenkreis ein beschränktes Aufenthaltsrecht eingeräumt werden sollte. Art. 235 des Vertrags regelte die Fälle, in denen ein Tätigwerden der Gemeinschaft erforderlich war, um im Rahmen des Gemeinsamen Marktes eines ihrer Ziele zu verwirklichen, und der Vertrag hierfür keine Befugnisse vorsah. Die deutliche Bezugnahme in allen drei Richtlinien, wonach der Vertrag Befugnisse zum Erlass der Rechtsakte „nur“ in Art. 235 enthalte, führte im Fall der Studentenrichtlinie zum Antrag des Europäischen Parlaments auf Nichtigerklärung der Richtlinie 90/366/EWG. Aufgrund der gewählten Rechtsgrundlage sah das Parlament seine Befugnisse im Rechtssetzungsverfahren verletzt. Der Europäische Gerichtshof folgte dem Antrag und befand, dass die streitige Richtlinie im Bereich der von Art. 128 erfassten beruflichen Bildung im Vertrag Anwendung findet.

EuGH, U. v. 07.07.1992 – C-295/90 –, Parlament gegen Rat, Slg. 1992, I-4193 ff.

Unter Zugrundelegung des Auslegungsgrundsatzes der größtmöglichen Wirksamkeit (effet util) führte der Gerichtshof aus, folglich schließe es das aus den Art. 7 und 128 EWG-Vertrag abzuleitende Diskriminierungsverbot ein, dass ein zur beruflichen Bildung zugelassener Angehöriger eines Mitgliedsstaats für die Dauer der Ausbildung ein Aufenthaltsrecht besitze. Auf der Grundlage des Diskriminierungsverbots aus Art. 7 EWG-Vertrag wurde die Studenten-Richtlinie 93/96/EWG nachfolgend erneut im Wesentlichen gleichlautend erlassen. Die übrigen Richtlinien für Nichterwerbstätige blieben unangefochten weiterhin auf Art. 235 EWG gestützt.

III.

Die Unionsbürgerschaft

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Mit dem 1993 in Kraft getretenen Vertrag von Maastricht wurde im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft der Begriff der Unionsbürgerschaft verankert. Die Schaffung einer immer engeren Union der Völker Europas wurde in den EU-Verträgen als oberstes Ziel der Europäischen Union genannt. Mit Einführung der Unionsbürgerschaft wurde jedem Unionsbürger die persönliche Grundlage verliehen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten. Im 1999 in Kraft getretenen Vertrag von Amsterdam wurde klar gestellt, dass die Unionsbürgerschaft die nationale Staatsangehörigkeit ergänzt, diese aber nicht ersetzt. Zum Unionsbürgerdiskurs in Rechts- und Politikwissenschaft vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon und zur dynamischen Entwicklung der Unionsbürgerschaft durch die Generalanwälte und den Europäischen Gerichtshof siehe zusammenfassend Ulrich Haltern, „Das Janusgesicht der Unionsbürgerschaft“ ((2005) Swiss Political Science Review 11 (1): 87-117).

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Das Recht auf Freizügigkeit und Aufenthalt wird jedem Unionsbürger weitgehend ohne Rechtsbedingung zugestanden und ist dem unfreiwilligen Verlust nicht zugänglich (vgl. Kluth in Callies/Ruffert, EUV/EGV, Kommentar 3. Auflage 2007, Art. 18 Rn. 15, Art. 39 Rn.4; Streinz, EUV/EGV, Kommentar 2003, Art. 18 Rn. 1,9). Da der Unionsbürgerstatus nach der Rechtsprechung des EuGH der grundlegende Status der Angehörigen der Mitgliedstaaten ist, erfordert er eine besonders enge Auslegung der Ausnahmen von der Freizügigkeit

EuGH, U. v. 29.04.2004 – C-482/01; C-493/01 –, Orfanopoulos und Oliveri, Slg. I-5257; EuGH, U. v. 20.09.2001 – C-184/1999 – Grzelczyk, Slg. I 6193; Gutmann in GK-AufenthG, IX-1 Art. 14 Rn. 22.

Die Unionsbürgerschaft garantiert – vorbehaltlich vorgesehener Beschränkungen und Bedingungen – losgelöst von wirtschaftlichen Anknüpfungspunkten eine umfassende Personenfreizügigkeit. Mit dem Vertrag von Amsterdam wurde die Befugnis des Rates eingeführt, Vorschriften zu erlassen, mit denen die Ausübung der Unionsbürgerrechte erleichtert wird.

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Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon in der konsolidierten Fassung am 01.12.2009 ist das Recht auf Freizügigkeit in Art. 20 Abs. 2 lit.a. und Art. 21 Abs. 1 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) und in Artikel 45 der Grundrechte-Charta normiert. Unionsbürger ist, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates besitzt. Die Bestimmung der Staatsangehörigkeit treffen die Mitgliedstaaten. Zur Festlegung der Staatsangehörigkeit im Vereinigten Königreich s. Entscheidungen in den Rechtssachen Kaur und Pereira Roque

EuGH, U. v. 20.02.2001 – C-192/99 –, Kaur, Slg. 2001, I-1237; EuGH, U. v. 16.07.1998 – C-171/96 –, Pereira Roque, Slg. 1998, I-4607.

In der Rechtssache Micheletti

EuGH U. v. 07.07.1992 – C-369/90 –, Micheletti u.a., Slg. 1992, I-4239

entschied der Gerichtshof grundlegend bei Vorliegen doppelter Staatsangehörigkeit:

"Die Festlegung der Voraussetzungen für den Erwerb und den Verlust der Staatsangehörigkeit unterliegt nach dem internationalen Recht der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten; von dieser Zuständigkeit ist unter Beachtung des Gemeinschaftsrechts Gebrauch zu machen.“

Der Gerichtshof stellte klar, dass die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts auf dem Gebiet der Niederlassungsfreiheit es einem Mitgliedstaat verwehren, dem Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats, der zugleich die Staatsangehörigkeit eines Drittstaats besitzt, diese Freiheit deswegen zu versagen, weil der Betreffende nach den Rechtsvorschriften des Aufnahmestaats als Staatsangehöriger des Drittstaats gilt.

Der Rechtssache Scholz

EuGH, U. v. 23.02.1994 – C-419/92 –, Scholz, Slg. 1994, I-505

lag der Fall einer deutschstämmigen Italienerin zugrunde, die die italienische Staatsangehörigkeit durch Eheschließung erworben hatte. Wegen Nichtberücksichtigung von in Deutschland zurückgelegten Zeiten einer Berufsausübung im Rahmen eines Auswahlverfahrens zur Besetzung einer Stelle in Italien bejahte der Europäische Gerichtshof das Vorliegen einer Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit. Der Umstand, dass die Klägerin die italienische Staatsangehörigkeit erworben habe, wirke sich nicht auf die Anwendung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung aus.

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Die Frage nach Verlust der Unionsbürgerschaft durch Rücknahme einer Einbürgerung war Gegenstand eines Vorabentscheidungsersuchens des Bundesverwaltungsgerichts,

BVerwG, Beschl. v. 18.02.2008 – 5 C 13.07

in dem sich der Kläger gegen die im Jahre 2000 ex tunc verfügte Rücknahme seiner Einbürgerung wendete. Die Einbürgerung war von ihm 1999 unter Verschweigen eines in Österreich gegen ihn anhängigen strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens erlangt worden. Mit Einbürgerung in Deutschland hatte der Kläger seine österreichische Staatsangehörigkeit verloren. Im Rahmen der Klage gegen die Rücknahme der Einbürgerung machte der Kläger geltend, er werde hierdurch völkerrechtswidrig staatenlos und verliere unter Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht auch seine Unionsbürgerschaft. Der Schlussantrag des Generalanwalts M. Poiares Maduro vom 30.09.2009, der die Rücknahme zwar für gemeinschaftskonform hält, stellte in einiger Hinsicht Provokationen für die Mitgliedstaaten bereit und gab nach seinem empathischen Vortrag zur „staatsübergreifenden Bürgschaft“ einen ersten Vorgeschmack auf die „Europabürgerschaft“ und das „Wunder der Unionsbürgerschaft“. Mit Urteil vom 02.03.2010 befand der Gerichtshof, dass ein Mitgliedsstaat der Europäischen Union in Ausübung seiner Zuständigkeit auf dem Gebiet des Staatsangehörigkeitsrechts die durch Einbürgerung verliehene Staatsangehörigkeit unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes wieder entziehen kann. Obwohl der Gerichtshof die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Zu- und Aberkennung der Staatsangehörigkeit bekräftigte, erinnerte er jedoch daran, dass die Mitgliedstaaten auch bei Ausübung dieses souveränen Rechts das Unionsrecht – darunter das Diskriminierungsverbot – zu beachten haben

EuGH, U. v. 02.03.2010 – C-135/08 –, Rottmann.

IV.

Stärkung der Unionsbürgerschaft und Förderung der Freizügigkeit aus Art. 18 EG-Vertrag durch Sekundärrecht

7

Auf der Grundlage des zweiten Berichts der Europäischen Kommission über die Unionsbürgerschaft stellte das Europäische Parlament mit Bericht vom 27.05.1998 weiter bestehende Ungleichheiten in den Mitgliedstaaten fest und forderte die Kommission auf, unverzüglich einen Legislativvorschlag zu unterbreiten, um die tatsächliche Freizügigkeit sicherzustellen. Auch im Entschließungsantrag vom 06.09.2000 (ABl. EU C 135 v. 07.05.2001, S. 189) verwies das Parlament weiterhin auf bestehende Hindernisse und die Notwendigkeit der Förderung einer echten Unionsbürgerschaft. Es betonte nochmals das Erfordernis, auf der Grundlage einer globalen Neufassung der bestehenden Texte eine Richtlinie zu erlassen, die eine ungehinderte Ausübung der Reise- und Aufenthaltsfreiheit regelt und gewährleistet. Es ersuchte die Mitgliedstaaten und die Kommission die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die Ausübung der Unionsbürgerschaft für die verschiedenen betroffenen Personengruppen wesentlich effektiver zu gestalten und der derzeitigen Ungleichbehandlung ein Ende zu setzen.

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Am 23.05.2001 erfolgte die Annahme des Vorschlags für eine Richtlinie über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten KOM (2001) 257. Der Richtlinienvorschlag erfuhr bis zur Verabschiedung am 29.04.2004 zahlreiche Änderungen. Das Ergebnis stellt einen austarierten Kompromiss dar, der nach politischer Einigung hinter noch ehrgeizigeren Zielen zurückgeblieben ist.

9

Zu den Rechtsgrundlagen der Richtlinie hatte der Dritte Bericht der Kommission über die Unionsbürgerschaft vom 07.09.2001 KOM (2001) 506 endg. ausgeführt:

„Die rechtlichen Grundlagen dieses Textes bilden Artikel 12, Artikel 18 Abs. 2 sowie die Artikel 40, 44 und 52 des Vertrages. ...
Der Rückgriff auf die rechtlichen Grundlagen der Artikel 40, 44 und 52 war notwendig, um die für diese Personengruppe vorgesehenen Rechte beibehalten zu können.“

Entsprechend der durch den Vertrag von Nizza herbeigeführten Änderung des Legislativverfahrens, nach der es für Maßnahmen zur Erleichterung der Freizügigkeit der Unionsbürger gem. Art. 18 Abs. 2 des Vertrages einer Einstimmigkeit nicht mehr bedurfte, fasste der Rat seinen Beschluss mit qualifizierter Mehrheit.

10

Mit der Richtlinie 2004/38/EG - Unionsbürgerrichtlinie -

RL 2004/38/EG v. 29.04.2004, ABl. EU v. 30.04.2004 L 158/77

sind die bislang bereichsspezifischen und fragmentarischen Regelungen der Freizügigkeit für Arbeitnehmer, Selbständige und Dienstleistende durch die Schaffung eines einheitlichen Rechtsaktes über die Freizügigkeit der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen abgelöst worden.

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