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Europa Nachrichten zum Ausländerrecht

Aufhebung des Trennungsgebots verstößt gegen Unionsrecht

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Artikel 16 Absatz 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (im Folgenden: Rückführungsrichtlinie) bestimmt, dass die Inhaftierung von Abschiebungsgefangenen grundsätzlich in speziellen Hafteinrichtungen erfolgt. Nur wenn in einem Mitgliedstaat solche speziellen Hafteinrichtungen nicht vorhanden sind, kann die Unterbringung nach Satz 2 in gewöhnlichen Haftanstalten erfolgen, wobei die Drittstaatsangehörigen gesondert von den gewöhnlichen Strafgefangenen unterzubringen sind.

Diese Ausnahmeregelung ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union eng auszulegen. Sie kann deshalb bei einem föderal gegliederten Mitgliedstaat wie der Bundesrepublik Deutschland nur angewendet werden, wenn in keinem Bundesland eine spezielle Hafteinrichtung für Abschiebungshäftlinge vorhanden ist (EuGH, Urteil vom 17. Juli 2014, Rs. C-417/13 u.a., Bero, ECLI:EU:C:2014:2095).

Rückzuführende sind keine Straftäter und verdienen eine andere Behandlung als gewöhnliche Strafgefangene, weshalb die Rückführungsrichtlinie grundsätzlich eine Unterbringung in speziellen Einrichtungen vorsieht. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, illegal aufhältige Drittstaatsangehörige für die Zwecke der Abschiebung in speziellen Hafteinrichtungen und nicht in gewöhnlichen Haftanstalten zu inhaftieren. Im Zusammenhang damit sind die Mitgliedstaaten verpflichtet sicherzustellen, dass in speziellen Einrichtungen ausreichende Kapazitäten zur Verfügung stehen; sie müssen daher die Haftkapazitäten mit den tatsächlichen Bedürfnissen in Einklang bringen und für angemessene materielle Haftbedingungen sorgen.

Von dem Zeitpunkt an, da die Freiheitsstrafe abgelaufen ist und die Person normalerweise entlassen werden könnte, gelten die Bestimmungen für die Inhaftnahme für die Zwecke der Abschiebung einschließlich der Verpflichtung nach Artikel 16 Absatz 1 der Rückführungsrichtlinie zur Inhaftierung in speziellen Einrichtungen (Empfehlung (EU) 2017/2338 der Kommission vom 16.11.2017 für ein gemeinsames „Rückkehr-Handbuch", das von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bei der Durchführung rückkehrbezogener Aufgaben heranzuziehen ist, S. 148). Werden die Vorbereitungen auf die Abschiebung und möglicherweise die Abschiebung selbst in einem Zeitraum vorgenommen, der noch in die Haftzeit fällt, kann die Unterbringung weiterhin in einer gewöhnlichen Haftanstalt erfolgen, da zu dieser Zeit die im strafrechtlichen Urteil verhängte Freiheitsstrafe noch nicht verbüßt ist. Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, die für die Abschiebung notwendigen Verfahren frühzeitig einzuleiten, wenn die betreffenden Personen noch ihre Freiheitsstrafe in einer Haftanstalt verbüßen, um sicherzustellen, dass Drittstaatsangehörige spätestens zum Zeitpunkt ihrer Haftentlassung erfolgreich rückgeführt werden können.

Der Begriff „gewöhnliche Strafgefangene" umfasst sowohl verurteilte Straftäter als auch Untersuchungshäftlinge. Das wird durch Richtlinie 10 Punkt 4 der vom Ministerkomitee des Europarates am 4. Mai 2005 angenommenen „20 Leitlinien zur Frage der erzwungenen Rückkehr" bestätigt, indem es ausdrücklich heißt, dass „bis zu ihrer Abschiebung aus dem Hoheitsgebiet in Haft befindliche Personen normalerweise nicht mit gewöhnlichen Strafgefangenen — seien es verurteilte Straftäter oder Untersuchungshäftlinge — untergebracht werden sollten". Die Häftlinge sind daher auch getrennt von Untersuchungshäftlingen unterzubringen (Empfehlung (EU) 2017/2338 der Kommission vom 16.11.2017, aaO).

Ein Einverständnis des Rückkehrers zur gemeinsamen Unterbringung mit Strafgefangenen ist nicht möglich: In der Rechtssache Pham bestätigte der EuGH ausdrücklich: „Insoweit geht das in Artikel 16 Absatz 1 Satz 2 dieser Richtlinie vorgesehene Gebot der Trennung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger von gewöhnlichen Strafgefangenen über eine bloße spezifische Durchführungsmodalität der Inhaftierung von Drittstaatsangehörigen in gewöhnlichen Haftanstalten hinaus und stellt eine materielle Voraussetzung für diese Unterbringung dar, ohne deren Erfüllung die Unterbringung grundsätzlich nicht mit der Richtlinie in Einklang stünde. In diesem Zusammenhang darf ein Mitgliedstaat nicht auf den Willen des betroffenen Drittstaatsangehörigen abstellen."

Aggressives oder unangemessenes Verhalten von Rückkehrern rechtfertigt nicht eine gemeinsame Unterbringung mit gewöhnlichen Strafgefangenen, sofern nicht ein aggressiver Übergriff als Straftat eingestuft und von einem Gericht mit einer Freiheitsstrafe geahndet wurde.

Dieses Trennungsgebot wurde zunächst durch § 62a Absatz 1 Satz 1 AufenthG in nationales Recht umgesetzt. Mit dem Zweiten Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht (Geordnete-Rückkehr-Gesetz) vom 16.5.2019 wurde dieses Trennungsgebot für etwa drei Jahre ersatzlos und für sämtliche Abschiebungsgefangene außer Kraft gesetzt. Bis zum 30.06.2022 (Übergangsbestimmung des Art 6 des Geordnete-Rückkehr-Gesetzes) entfällt die Verpflichtung, illegal aufhältige Drittstaatsangehörige für die Zwecke der Abschiebung in speziellen Hafteinrichtungen und nicht in gewöhnlichen Haftanstalten zu inhaftieren.

Trotz vorübergehender Aussetzung der Verpflichtung zur Unterbringung in speziellen Abschiebungshafteinrichtungen sieht § 62a Absatz 1 AufenthG vor, dass Abschiebungsgefangene getrennt von Strafgefangenen unterzubringen sind. Die weiterhin notwendige Trennung der Häftlinge im Justizvollzug im Rahmen der bestehenden Unterbringungsbedingungen wird zu praktischen und rechtlichen Schwierigkeiten im Vollzug führen (BR-Drs 275/1/19, Empfehlung der Ausschüsse zum Geordnete-Rückkehr-Gesetz vom 17.6.2019, S. 2). Angesichts der angespannten Belegungslage in regulären Haftanstalten ist es fraglich, wie in den bestehenden Justizvollzugsanstalten die vorgesehene zusätzliche räumliche Differenzierung zwischen Strafgefangenen und Abschiebungsinhaftierten geschaffen werden soll. Entsprechende Kritik äußert auch der Bund der Strafvollzugsbediensteten: „Unter den jetzigen Gegebenheiten fehlender personeller und finanzieller Mittel" sei der Justizvollzug nicht in der Lage, Abschiebungshaft durchzuführen. Den Bundesländern mangele es an Haftplätzen und die Haftanstalten seien vielfach überfüllt, sodass eine „ausreichende Differenzierung in Strafhaft (…) in vielen JVA bereits jetzt unmöglich" sei (siehe hierzu Sachverständigenrat der deutschen Stiftungen für Integration und Migration, Stellungnahme zum Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht – Geordnete-Rückkehr-Gesetz – vom 16.5.2019, S. 12).

Ob die Aussetzung des Trennungsgebots europarechtlich zulässig ist, wird auch mit Blick auf den Kommissionsvorschlag für eine reformierte Rückführungsrichtlinie nicht anders zu bewerten sein (COM (2018) 634: Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (Neufassung)). Denn die Kommission beabsichtigt nach dem aktuellen Stand des Richtlinienentwurfs keine Abschwächung des Trennungsgebots (aA Thym, Stellungnahme im Innenausschuss zum Geordnete-Rückkehr-Gesetz vom 29.5.2019, S. 26).

Die Neufassung des § 61a Absatz 1 AufenthG stützt sich auf die europarechtliche Notstandsklausel des Artikel 18 Rückführungsrichtlinie. Diese Vorschrift ermöglicht den Mitgliedstaaten unter anderem, von den Haftbedingungen nach den Artikeln 16 Absatz 1 und 17 Absatz 2 der Richtlinie abzuweichen, wenn und solange eine außergewöhnlich große Zahl von Drittstaatsangehörigen, deren Rückkehr sicherzustellen ist, zu einer unvorhersehbaren Überlastung der Kapazitäten der Hafteinrichtungen eines Mitgliedstaats oder seines Verwaltungs- oder Justizpersonals führt.

In der Begründung des Gesetzes, mit dem das Trennungsgebot zeitweise aufgehoben wurde, wird ein „Missverhältnis" zwischen vollziehbar Ausreisepflichtigen und vorhandenen Abschiebungshaftplätzen behauptet. Diese Gegenüberstellung ist nicht geeignet, eine Notlage im Sinne der Rückführungsrichtlinie zu begründen, da sie gerade keine unvorhersehbare Überlastung der Kapazitäten der Hafteinrichtungen eines Mitgliedstaats oder seines Verwaltungs- oder Justizpersonals ableiten erkennen lässt. So ist die Anzahl der vollziehbar Ausreisepflichtigen nicht gleichzusetzen mit der Zahl der Personen, für die eine Abschiebungshaft konkret in Betracht kommt. Jedoch ist nur diese letztgenannte Personenanzahl für die Prüfung einer Notlage von Bedeutung. Die Voraussetzungen für die Anordnung von Abschiebungshaft liegen jedoch nur in besonders gelagerten Einzelfällen, insbesondere bei einer hinreichenden Aussicht auf Abschiebung, bei Fehlen einer freiwilligen Ausreise und milderer Mittel, vor.

Zudem ist die in der Begründung des Gesetzes behauptete „Notlage" keineswegs unvorhersehbar (so auch Bundesrats-Drucksache 275/1/19, Seite 5). Die dargestellte Situation ist eine absehbare Folge von Schließungen diverser Abschiebungshaftanstalten, von langwierigen Asylverfahren und unzureichenden Rücknahmeabkommen mit den Herkunftsländern. Soweit durch das Gesetz die Möglichkeiten, Abschiebungshaft anzuordnen, erweitert werden sollen, wäre auch die hierdurch erst noch eintretende Mehr-oder gar Überbelastung gerade nicht „unvorhersehbar". Die Gesetzesbegründung geht davon aus, dass derzeit „im Vergleich zum langjährigen Mittel eine außergewöhnlich hohe Zahl an (…) ausreisepflichtigen Drittstaatsangehörigen" vorliegt. Die Zahl der Ausreisepflichtigen ist mit 235.957 Personen (Stand: 31.12.2018) ohne Zweifel hoch (Bundestags-Drucksache 19/8258: 67). Der Sachverständigenrat der deutschen Stiftungen für Integration und Migration (Stellungnahme zum Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht – Geordnete-Rückkehr-Gesetz – vom 16.5.2019) gibt allerdings zu bedenken, dass das Abstellen auf die Gesamtzahl der Ausreisepflichtigen, denen die zur Verfügung stehenden Abschiebungshaftplätzen gegenübergestellt werden, in die Irre führe, da aus der Gruppe aller Ausreisepflichtigen bei weitem nicht alle Personen unmittelbar für eine Abschiebung in Frage kämen. Mehr als drei Viertel der aktuell Ausreisepflichtigen verfügten über eine Duldung, d. h. ihre Abschiebung sei ausgesetzt, sodass sie auch nicht inhaftiert werden könnten. Zutreffender als ein Rekurs auf die Gesamtzahl der Ausreisepflichtigen wäre somit eine Bezugnahme auf die Zahl derjenigen, die ‚unmittelbar‘ ausreisepflichtig seien – also derjenigen, die über keine Duldung verfügten und deshalb sofort abgeschoben werden könnten, wobei freilich zu beachten bleibe, dass deren Zahl wiederum höher wäre, wenn bedeutsame Abschiebungshindernisse wie fehlende Passpapiere effektiver beseitigt würden. Auch wenn deren Zahl derzeit bei 55.833 Personen liege, läge kein historisches Hoch vor, da in der Vergangenheit in der Bundesrepublik Deutschland auch schon deutlich höhere Zahlen an Ausreisepflichtigen zu verzeichnen gewesen seien. Der Sachverständigenrat beziffert die Zahlen wie folgt: Bis 2009 überschritt die Zahl der ‚unmittelbar‘ Ausreisepflichtigen den heutigen Wert deutlich, so seien es 2006 ca. 81.380 Personen gewesen. Diese Zahl sei bis 2009 auf ca. 70.000 gesunken.

Auch die Frage, ob die Zahl der ausreisepflichtigen Drittstaatsangehörigen zu einer „Überlastung der Kapazitäten der Hafteinrichtungen" geführt hat, entzieht sich einer einfachen Beurteilung. Vor dem Hintergrund, dass Abschiebungshaft immer nur Ultima Ratio sein und damit am Ende einer Reihe von Rückführungsmaßnahmen stehen sollte, wäre es unzutreffend, ein 1:1-Verhältnis von Abschiebeplätzen und ‚unmittelbar‘ ausreisepflichtigen Personen vorzuhalten. Der Anteil der Ausreisepflichtigen, die tatsächlich für eine Inhaftierung in Frage kommt, ist daher weitaus geringer und nicht ohne Weiteres zu ermitteln.

Problematisch ist auch ein weiteres Tatbestandsmerkmal für einen Rückgriff auf Artikel 18 der Rückführungsrichtlinie, nämlich die Frage, ob eine angenommene Überlastung „unvorhersehbar" eingetreten ist. Nachdem die Zahl der Ausreisepflichtigen 2011 einen Tiefststand von 116.164 erreicht hatte, stieg sie ab 2012 bis heute wieder kontinuierlich an. Besonders als 2014 das Urteil des Europäischen Gerichtshofs zum Trennungsgebot dazu führte, dass zahlreiche Abschiebungshaftplätze in Bundesländern entfielen, die den Vollzug von Abschiebungshaft zuvor in Strafvollzugsanstalten durchgeführt hatten, hätte dies zu der Schaffung von Abschiebungshaftplätzen führen müssen. Diese Situation wurde durch den noch stärkeren Anstieg der Zahl der Ausreisepflichtigen 2015 verstärkt. Die darauf folgende Entwicklung der Abschiebungshaftplätze ist – soweit sie dokumentiert ist – jedoch bundesweit sehr uneinheitlich: Während einige Bundesländer, wie Nordrhein-Westfalen, Niedersachen, Hamburg und Bayern ihre Abschiebungshaftplätze ausbauten, schloss Berlin im Herbst 2015 seine Abschiebungshafteinrichtung mit 214 Plätzen wegen niedriger Belegungszahlen. 2016 reduzierte auch Rheinland-Pfalz die Platzzahl in der Gewahrsamseinrichtung für Ausreisepflichtige (GfA) in Ingelheim, die für 152 Personen gebaut wurde, zunächst auf 40 und später auf derzeit 32 Plätze. Erst im Februar 2017 einigten sich die Bundeskanzlerin und die Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder darauf, dass letztere eine ausreichende Zahl von Abschiebungshaftplätzen möglichst in räumlicher Nähe von zentralen Ausreiseeinrichtungen oder in anderen Abschiebungshafteinrichtungen bereitstellen sollten. Fast die Hälfte der Bundesländer verfügt allerdings nach wie vor über gar keine Abschiebungshaftplätze (Bundestags-Drucksache 19/7586, Seite 31).

Auch im Falle einer Notlage im Sinne von Artikel 18 Absatz 1 Rückführungsrichtlinie ist eine Beschränkung des Trennungsgebotes europa- sowie menschenrechtlich nur dann zu rechtfertigen, wenn die nationale Regelung zur Inanspruchnahme der Schutzklausel des Artikel 18 Absatz 1 Rückführungsrichtlinie sicherstellt, dass alle gegenüber einer Beschränkung des Trennungsgebotes milderen Mittel ausgeschöpft werden. Insoweit muss immer vorrangig geprüft werden, ob in einer Abschiebungshaftanstalt noch ein Platz belegbar ist. Ein Haftantrag, der eine Inhaftierung in einer normalen Haftanstalt vorsieht, muss daher plausibel darlegen, dass bundesweit keinerlei Kapazitäten mehr in einer regulären Abschiebungshaftanstalt vorhanden sind.

 

Mainz, 6.8.2019




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