Der ordre public-Vorbehalt in der Familienzusammenführungsrichtlinie - Uebertragbarkeit

Übertragbarkeit der für EU-Bürger geltenden Rechtslage

Vorgaben der Familiennachzugsrichtlinie

Die Familienzusammenführungsrichtlinie enthält in Art. 6 Abs. 1 eine Regelung, nach der die Mitgliedsstaaten einen Antrag auf Einreise und Aufenthalt eines Familienangehörigen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sicherheit oder öffentlichen Gesundheit ablehnen können. Absatz 2 der Bestimmung sieht unter den gleichen Voraussetzungen die Möglichkeit der Mitgliedsstaaten vor, den Aufenthaltstitel eines Familienangehörigen zu entziehen oder dessen Verlängerung abzulehnen. Bei dieser Bestimmung handelt es sich selbst nicht um eine Rechtsgrundlage, auf die eine Ablehnungsentscheidung gestützt werden kann, sondern um die Konkretisierung der Eingriffsvoraussetzungen für eine im nationalen Recht des jeweiligen Mitgliedsstaates enthaltene Ermächtigungsnorm. Insoweit ist aufgrund des Gesetzesvorbehaltes das nationale Recht bei der Entscheidung über die Ablehnung, die Entziehung oder Ablehnung der Verlängerung eines Aufenthaltstitels heranzuziehen und zu beachten.

Für Familienangehörige, die sich auf die Familiennachzugsrichtlinie berufen können, werden durch Art. 6 die Eingriffsvoraussetzungen näher konkretisiert. Diese sind im Rahmen der nationalen Entscheidungen zu beachten und gehen, sofern sie unmittelbar anwendbar sind, im Wege des Anwendungsvorrangs auch die einschlägigen Bestimmungen des Aufenthaltsgesetzes vor.

In Anbetracht des Wortlauts der Regelung des Art. 6 Abs. 1 und 2 drängt sich die Frage auf, ob die Tatbestandsmerkmale in gleicher Weise ausgelegt werden müssen wie die Konkretisierung des ordre public-Vorbehaltes durch Art. 3 RL 64/221/EWG. Diese Bestimmung enthält zwei wichtige Grundsätze:

• Bei Maßnahmen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit darf ausschließlich das persönliche Verhalten der in Betracht kommenden Einzelpersonen ausschlaggebend sein (Absatz 1).
• Strafrechtliche Verurteilung allein können ohne weiteres Maßnahmen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit nicht begründen (Absatz 2).

Weder im EG-Vertrag noch in der abgeleiteten Gesetzgebung werden die Begriffe öffentliche Ordnung, öffentliche Sicherheit und öffentliche Gesundheit definiert, so dass es den Mitgliedstaaten überlassen bleibt, ihren Geltungsbereich nach Maßgabe der nationalen Gesetzgebung und Rechtsprechung festzulegen. Das heißt jedoch nicht, dass ein Mitgliedstaat, der Maßnahmen hiermit begründet, diese Begriffe seiner eigenen Rechtspraxis entsprechend und in der eigenen Tradition frei definieren und interpretieren kann.

In seinem Urteil in der Rechtssache Van Duyn hat Europäische Gerichtshof hervorgehoben, dass der Begriff der öffentlichen Ordnung im Gemeinschaftsrecht eng zu verstehen ist. Dies gelte insbesondere in Fällen, in denen er eine Ausnahme vom Grundsatz der Feizügigkeit der Arbeitnehmer rechtfertige. Aus diesem Grund kann die Tragweite des Vorbehalts nicht von jedem Mitgliedstaat einseitig ohne Nachprüfung durch die Organe der Gemeinschaft bestimmt werden. In der vorgenannten Entscheidung wird aber auch festgestellt, dass die besonderen Umstände, die möglicherweise die Berufung auf den Begriff der öffentlichen Ordnung rechtfertigen, von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat verschieden sein können, so dass den zuständigen innerstaatlichen Behörden ein Beurteilungsspielraum innerhalb der durch den EG-Vertrag und die zu seiner Anwendung erlassenen Vorschriften gesetzten Grenzen zuzubilligen ist.

Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit dürfen nicht für wirtschaftliche Zwecke geltend gemacht werden; dies wird in Art. 3 Abs. 2 RL 64/221 ausdrücklich untersagt. Das Fehlen ausreichender Finanzmittel allein rechtfertigt daher noch keine Maßnahme aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit bei der Einreise in einen Mitgliedstaat. In diesem Punkt geht das Gemeinschaftsrecht weiter als die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, nach der Maßnahmen zulässig sind, die für das wirtschaftliche Wohlergehen des Landes als notwendig erachtet werden.

Die Berufung auf den Begriff der öffentlichen Ordnung setzt, wenn er Beschränkungen der Freizügigkeit von dem Gemeinschaftsrecht unterliegenden Personen rechtfertigen soll, jedenfalls voraus, dass "außer einer Störung der öffentlichen Ordnung, die jede Gesetzesverletzung darstellt, eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt".

Dabei kann ein Verhalten aufgrund der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nicht als hinreichend schwerwiegend angesehen werden, wenn der die freiheitsbeschränkenden Maßnahmen verhängende Staat gegenüber dem gleichen Verhalten, das von eigenen Staatsangehörigen ausgeht, „keine repressiven oder andere tatsächliche und effektive Maßnahmen zur Bekämpfung dieses Verhaltens ergreift“.

Aus den in Art. 3 RL 64/221/EWG niedergelegten Grundsätzen hat der Europäische Gerichtshof zudem den Schluss gezogen, dass die Gesetzgebung der Mitgliedsstaaten keine systematischen und automatischen Zusammenhang zwischen einer strafrechtlichen Verurteilung und der nachfolgenden Ausweisung vorsehen darf. Unter einem „automatischen“ System ist jede nationale Regelung zu verstehen, deren Wortlaut den zuständigen Behörden oder dem Gericht kein Raum für die Bewertung oder die Berücksichtigung persönlicher Umstände lässt.

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Für die Übertragbarkeit dieser Rechtssprechung auf Art. 6 Abs. 1 und 2 der Richtlinie scheint zunächst die Identität des Wortlautes der Eingriffsvoraussetzungen – öffentliche Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit – zu sprechen. Die Richtlinie selbst konkretisiert den Eingriffsvorbehalt dergestalt, dass sei in Art. 6 Abs. 2, 2. Unterabsatz bestimmt:
„Trifft ein Mitgliedsstaat eine entsprechende Entscheidung, so berücksichtigt er neben Artikel 17 die Schwere und die Art des von dem Familienangehörigen begangenen Verstoßes gegen die öffentliche Ordnung oder die öffentliche Sicherheit oder die von dieser Person ausgehende Gefahr.“

Die in Bezug genommene Bestimmung des Art. 17 wiederum konkretisiert im Hinblick auf Art. 8 EMRK die vom Mitgliedsstaat zu berücksichtigten Einzelfallumstände in folgender Weise:
„Im Fall der Ablehnung eines Antrags, dem Entzug oder der Nichtverlängerung der Verlängerung des Aufenthaltstitels sowie der Rückführung des Zusammenführenden oder seiner Familienangehörigen berücksichtigen die Mitgliedsstaaten in gebührender Weise die Art und die Stärke der familiären Bindungen der betreffenden Person und die Dauer ihres Aufenthalts in dem Mitgliedsstaat sowie das Vorliegen familiärer, kultureller oder sozialer Bindungen zu ihrem Herkunftsland.“

Insbesondere der den Mitgliedsstaaten durch Artikel 17 auferlegte Prüfrahmen deutet auf eine spezialpräventive Auslegung des ordre public-Vorbehaltes in Artikel 6 Abs. 1 und 2 hin. Die durch Artikel 17 näher beschriebenen zu beachtenden Gesichtspunkte wurden im Wesentlichen durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte im Hinblick auf die Bestimmung des Art. 8 Abs. 1 EMRK entwickelt. Die verlangte Berücksichtigung der familiären Bindungen der betreffenden Person und die Dauer ihres Aufenthalts im Mitgliedsstaat sowie das Vorliegen familiärer, kultureller oder sozialer Bindungen zum Heimatland sind einzelfallbezogen und einer generalpräventiven Beurteilung nicht zugänglich. Spricht damit der Richtlinientext für eine an Art. 3 RL 64/221/EWG angelegte Auslegung des ordre public-Vorbehaltes, so steht einer derartigen Auslegung aber sowohl die Entstehungsgeschichte als auch die besondere Einbindung des ordre public-Vorbehaltes in eine Richtlinie, die aufgrund des Kapitels IV des EG-Vertrages ergangen ist, entgegen.