Entstehungsgeschichte
Betrachtet man die ursprüngliche Fassung des Vorschlags der Kommission vom 01.12.1999 (KOM (1999) 638 endgültig) so wird deutlich, dass die ursprüngliche Fassung des ordre public-Vorbehaltes noch weiter an den Wortlaut des Art. 3 RL 64/221/EWG angelehnt war. Denn der ursprüngliche Art. 8 (nunmehr Artikel 6) enthielt in seinem Absatz 2 folgende Regelung:
„Die Gründe der öffentlichen Ordnung und der inneren Sicherheit müssen ausschließlich auf der persönlichen Verhaltensweise des Familienangehörigen beruhen.“
Zur Begründung dieser Regelung fanden sich auf Seite 19 des Vorschlags der Kommission folgende Ausführungen:
„Gründe der öffentlichen Ordnung und der inneren Sicherheit, die für eine Verweigerung der Einreiseerlaubnis sprechen können, müssen auf dem Verhalten des betreffenden Familienangehörigen [beruhen]. Dabei handelt es sich um ein Kriterium, das bereits in ähnlicher Form im Gemeinschaftsrecht besteht (Richtlinie 64/221/EWG vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind). Bei der Anwendung dieser Norm müssen die Staaten jedoch die Verhältnismäßigkeit der Schwere der angelasteten Handlungen und der Verpflichtung zur Wahrung des Rechts auf Familienzusammenführung prüfen.“
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Die ursprüngliche Regelung des besonderen ordre public-Vorbehaltes war damit eindeutig von dem Gedanken getragen, dass Maßnahmen aufgrund der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit ausschließlich aus spezialpräventiven Gründen ergriffen werden dürfen. Dabei bezog sich die Kommission in ihrem ursprünglichen Vorschlag für die Familienzusammenführungsrichtlinie ausdrücklich auf die RL 64/221/EWG.
In Anbetracht der vormals eindeutigen Regelung stellt sich die Frage, warum der ursprüngliche Absatz 2 des Art.8 gestrichen wurde. Die Streichung erfolgte nach der Stellungnahme des Ausschusses für Recht und Binnenmarkt zum geänderten Vorschlag für die Richtlinie des Rates betreffend das Recht auf Familienzusammenführung (KOM (2002) 225-C5-0220/2002-1999/0258 (CNS)). In seiner Sitzung vom 28. Januar 2003 ersuchte der Ausschuss für Recht und Binnenmarkt den federführenden Ausschuss für die Freiheiten und Rechte der Bürger, Justiz und innere Angelegenheiten folgenden Änderungsantrag in seinen Bericht zu übernehmen: Die Regelung des Artikel 6 Abs. 3, die den Wortlaut hatte:
"Die Gründe der öffentlichen Ordnung und inneren Sicherheit müssen ausschließlich auf der persönlichen Verhaltensweise der Familienangehörigen beruhen."
soll entfallen. Zur Begründung fand sich folgender Satz:
„Kohärenz mit den mitgliedsstaatlichen Vorschriften über öffentliche Sicherheit und Ordnung.“
Diesem Änderungsantrag ist letztlich durch die in Kraft getretene Fassung der Familienzusammenführungsrichtlinie Rechnung getragen worden. Mit dem Hinweis auf die Kohärenz mit den mitgliedsstaatlichen Vorschriften sollte eine Gleichförmigkeit mit dem Recht der Mitgliedsstaaten hergestellt werden. Dies bedeutet aber, dass die Richtlinie an den Rechtszustand in den jeweiligen Mitgliedsstaaten angepasst werden sollte mit der Folge, dass das strikte Festhalten an ausschließlich spezialpräventiven Gründen für ein Einschreiten aufgrund des ordre public-Vorbehaltes aufgegeben wurde.
Dieses Ergebnis wird durch die 14. Begründungserwägung zur Richtlinie gestützt, die ausdrücklich feststellt, dass der Begriff der öffentlichen Ordnung auch
"die Verurteilung wegen der Begehung einer schwerwiegenden Straftat umfassen [kann]."
Damit wird die Möglichkeit eröffnet, ein Eingreifen aufgrund des ordre public-Vorbehaltes auch auf die erfolgte Verurteilung zu einer schwerwiegenden Straftat zu stützen, was durch Art. 3 Abs. 2 RL 64/221/EWG ausdrücklich ausgeschlossen wird.
