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2. Rechtscharakter der Anordnung nach § 23 Abs. 1 AufenthG
Nach dem Bleiberechtsbeschluss soll das Bleiberecht auf der Grundlage von § 23 Abs. 1 AufenthG gewährt werden. Der Beschluss selbst stellt damit keine Rechtsgrundlage, sondern eine Absprache unter den Bundesländern dar, wie das Bleiberecht bundeseinheitlich geregelt werden kann. Die Bundesländer selbst erlassen nach § 23 Abs. 1 AufenthG die Anordnung, auf deren Grundlage anschließend die Aufenthaltserlaubnis erteilt wird. Das BVerwG hat zum früheren Recht entschieden, dass es sich bei der Bleiberechtsregelung des einzelnen Bundeslandes um eine Anordnung nach § 32 AuslG 1990, jetzt § 23 Abs. 1 AufenthG, und damit nicht um eine Rechtsnorm, sondern um ein Regelung handelt, die wie eine Verwaltungsvorschrift wirkt und auszulegen ist (BVerwGE 112, 63 (68 f.) = EZAR 029 Nr. 14 = NVwZ 2001, 333, ebenso OVG Hamburg, NVwZ-Beil. 1997, 26 (27) = InfAuslR 1997, 72; a. A. Hess.VGH, NVwZ-Beil. 1995, 67 (69) = InfAuslR 1996, 116; VGH BW, NVwZ 1994, 400 (401); OVG NW, NVwZ 1995, 818 (818 f.); OVG Bremen, NVwZ-Beil. 2000, 127 = EZAR 015 Nr. 20 = InfAuslR 2000, 187). Die Gegenmeinung, dass durch die Anordnung ein unmittelbarer gesetzlicher Anspruch auf Erteilung der Aufenthaltserlaubnis für den begünstigten Personenkreis besteht, hat sich damit nicht durchsetzen können. Die Anordnung bezweckt nach der Rechtsprechung des BVerwG, Erleichterungen für die verwaltungsmäßige Bewältigung aufenthaltsrechtlicher Probleme zu schaffen, die typischerweise eine größere Zahl als schutzbedürftig angesehener Ausländer in gleicher oder ähnlicher Weise treffen. Der Sinn der Anordnung sei darin zu sehen, dass die Ausländerbehörde nicht mehr selbst zu prüfen habe, ob die Erteilungsvoraussetzungen erfüllt seien und wie das Erteilungsermessen grundsätzlich auszuüben sei. Es handele sich um eine politische Entscheidung, die grundsätzlich keiner gerichtlichen Überprüfung unterliege. Dementsprechend könne die oberste Landesbehörde den von der Anordnung erfassten Personenkreis bestimmen. Sie könne dabei positive Kriterien (Erteilungsvoraussetzungen) und negative Kriterien (Ausschlussgründe) aufstellen. Ein Anspruch des einzelnen Ausländers, von der Regelung erfasst zu werden, bestehe nicht (BVerwGE 112, 63 (65 f.) = EZAR 029 Nr. 14 = NVwZ 2001, 333). {mosgoogle} Neben der Festlegung der für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis zu verlangenden Voraussetzungen enthält die Anordnung nach § 23 Abs. 1 AufenthG grundsätzlich die an die Ausländerbehörde gerichtete Weisung, bei Erfüllung der Voraussetzungen dem Antragsteller eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen. Dadurch wird das der Ausländerbehörde zustehende Ermessen bei der Erteilung der Aufenthaltserlaubnis intern gebunden. Daraus folgt, dass die Anordnung nicht wie eine Rechtsvorschrift aus sich heraus, sondern als Willenserklärung der obersten Landesbehörde unter Berücksichtigung des wirklichen Willens und ihrer tatsächlichen Handhabung, d.h. der vom Urheber gebilligten oder geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen und anzuwenden ist. Bei Unklarheiten hat die Behörde den wirklichen Willen der obersten Landesbehörde - erforderlichenfalls durch Rückfrage - zu ermitteln (BVerwGE 112, 63 (66 f.) = EZAR 029 Nr. 14 = NVwZ 2001, 333). Gegenüber dem Antragsteller bleibt die behördliche Entscheidung auf der Grundlage der Anordnung nach § 23 Abs. 1 AufenthG eine Ermessensentscheidung. Daraus ergibt sich, dass der Einzelne aus einer Anordnung nach § 23 Abs. 1 AufenthG keinen Rechtsanspruch ableiten kann. Weicht die Ausländerbehörde freilich von der landeseinheitlichen Handhabung der Anordnung ab, erwächst dem Antragsteller aus Art. 3 Abs. 1 GG ein gerichtlich durchsetzbarer Anspruch auf Gleichbehandlung nach Maßgabe der tatsächlichen Anwendung der Anordnung. Es ist gerade Sinn der Anordnung, eine einheitliche Anwendung innerhalb eines Bundeslandes zu erreichen. Die Gerichte haben deshalb nachzuprüfen, ob der Gleichheitssatz bei der Anwendung innerhalb des Geltungsbereichs der Anordnung gewahrt worden ist (BVerwGE 112, 63 (66 f.) = EZAR 029 Nr. 14 = NVwZ 2001, 333). Nicht mit Erfolg geltend gemacht werden kann nach der Rechtsprechung des BVerwG allerdings, die Anordnung verstoße gleichheitswidrig gegen die Praxis anderer Bundesländer. § 23 Abs. 1 AufenthG betrifft danach Anordnungen des einzelnen Bundeslandes. Die Vorschrift setzt keine bundeseinheitliche Regelung voraus (BVerwGE 112, 63 (69) = EZAR 029 Nr. 14 = NVwZ 2001, 333). Das Erfordernis des Einvernehmens mit dem Bundesinnenministerium dient danach zwar der Bundeseinheitlichkeit, soll aber lediglich verhindern, dass einzelne Bundesländer sich durch entsprechende Anordnungen zu weit von einer bundeseinheitlichen Rechtsanwendung entfernen (BVerwGE 112, 63 (69) = EZAR 029 Nr. 14 = NVwZ 2001, 333). Der Spagat des BVerwG zwischen der Verneinung einer bundeseinheitlichen Regelung und damit die Errichtung einer Sperre gegen die Berufung auf die Praxis anderer Bundesländer einerseits und der Warnung an die Bundesländer, sich nicht "zu weit von einer bundeseinheitlichen Rechtsanwendung zu entfernen" andererseits ist wenig überzeugend.
