Am 12. September 1963 wurde das Assoziierungsabkommen zwischen der Europäi-schen Wirtschaftsgemeinschaft (heute: EG) und der Türkei geschlossen und mit Gesetz vom 13. Mai 1964  verkündet. Das Abkommen und das Zusatzprotokoll vom 23. November 1970  verfolgen das langfristige Ziel, die Türkei über eine verstärkte Koordinierung der Wirtschaftspolitik und die Errichtung einer Zollunion (seit 1. Januar 1996) auf einen Beitritt zur Europäischen Union vorzubereiten.

Das Zusatzprotokoll enthält in Art. 41 Abs. 1 eine Stillhalteklausel, die folgenden Wortlaut hat: „Die Vertragsparteien werden untereinander keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs einführen.“ Download des Beitrags "Auswirkungen der Soysal-Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs auf das Visumverfahren türkischer" als pdf für Mitglieder

Dabei gilt dass Günstigkeitsprinzip: Veränderungen der Rechtslage zugunsten eines Betroffenen sind möglich und können eingefordert werden. Hingegen kann der Betroffenen bei für ihn nachteiligen Veränderungen sich auf die für ihn günstigere Rechtslage zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Stillhalteklausel berufen . Der Europäische Gerichtshof hat hierzu im in der Rechtssache Soysal ausgeführt: „ ... Eine solche Klausel verbietet ... allgemein die Einführung neuer Maßnahmen, die bezwecken oder bewirken, dass die Ausübung dieser wirtschaftlichen Freiheiten durch einen türkischen Staatsangehörigen in einem Mitgliedstaat strengeren Voraussetzungen als denjenigen unterworfen wird, die für ihn zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zusatzprotokolls in dem betreffenden Mitgliedstaat galten.“

Bei der Anwendung der Klausel muss im Einzelfall genau geprüft werden, welche Rechtsfolgen sich hieraus für einen türkischen Staatsangehörigen ergeben. Insbesondere ist zu unterscheiden, ob es sich bei dem türkischen Staatsangehörigen um einen Arbeitnehmer, einen Familienangehörigen, einen Selbständigen oder einen Dienstleistungserbringer bzw. -empfänger handelt.

Folgende Bestimmungen sind abzugrenzen:
    Für Arbeitnehmer: Art. 7 ARB 2/76.
    Für Familienangehörige der Arbeitnehmer: Art. 13 ARB 1/80.
    Für Selbständige: Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls.
    Für Dienstleistungserbringer und -empfänger: Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls.

Bei der Anwendung der Stillhalteklausel sind nicht nur die unterschiedlichen Tatbe-standsvoraussetzungen von Art. 41 Zusatzprotokoll einerseits und Art. 7 ARB 2/76 bzw. Art. 13 ARB 1/80 andererseits zu beachten, sondern es ist auch dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sie zu unterschiedlichen Zeiten wirksam geworden sind.

Dabei gilt für die Anwendbarkeit des Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll, der ebenso wie Art. 7 ARB 2/76 und Art. 13 ARB 1/80 unmittelbar anwendbar ist, Folgendes:
    Das Zusatzprotokoll zum Abkommen EWG/Türkei vom 23.11.1970 ist am 01.01.1973 in Kraft getreten.
    Der ARB 1/80 vom 19.09.1980 ist am 01.07.1980 in Kraft getreten. Nach Art. 16 ARB 1/80 ist aber Art. 13 ARB 1/80 erst ab dem 01.12.1980 anwendbar.
    Der ARB 2/76 vom 20.12.1976 ist am 01.12.1976 in Kraft getreten.

Durch die Definition der Dienstleistungsfreiheit muss sichergestellt werden, dass der Status einer Person schon an der Grenze feststeht, noch bevor sie sich auf dem Territorium eines anderen Mitgliedstaats befindet, und erst recht, bevor sie eine Dienstleistung auch tatsächlich in Anspruch genommen hat. Für die Eigenschaft als Dienstleistungsempfänger wird somit von vornherein generalisierend auf die im Verlauf einer Reise in Anspruch zu nehmenden Dienstleistungen abgestellt werden müssen, und zwar bereits zum Zeitpunkt des Antritts der Reise. Es geht also nicht darum, nachträglich unter Berücksichtigung der während der Reise tatsächlich in Anspruch genommenen Dienstleistungen die Eigenschaft eines Dienstleistungsempfängers festzustellen .

Die Dienstleistungsfreiheit ergänzt und vervollständigt den Schutz der wirtschaftli-chen Betätigungsfreiheit im Binnenmarkt, indem sie das grenzüberschreitende An-gebot von Dienstleistungen garantiert. Die Definition der Dienstleistung i.S.d. Art. 50 EG erfasst als gemeinschaftsrechtlicher Begriff insbesondere grenzüberschreitende gewerbliche, kaufmännische, handwerkliche oder freiberufliche Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden und nicht den Vorschriften über den freien Waren- und Kapitalverkehr und über die Freizügigkeit der Personen unterliegen. Insoweit wird die Dienstleistungsfreiheit aufgrund des negativen definitorischen Ansatzes von den anderen Grundfreiheiten abgrenzt. Die Dienstleistungsfreiheit wird von der Niederlassungsfreiheit dadurch abgegrenzt, dass sich im Falle der Erbringung einer Dienstleistung der Leistungserbringer nur vorübergehend im anderen Mitgliedstaat aufhält. Die Dienstleistungserbringung ist daher mit keinem Daueraufenthalt verbunden, sondern erfolgt im Rahmen einzelner, grundsätzlich inhaltlich und zeitlich begrenzter Tätigkeiten im Beschäftigungsland. Wesentliches Merkmal einer Dienstleistung ist somit ihre zeitliche und sachliche Zweckgebundenheit. Hinsichtlich der zeitlichen Komponente ist festzustellen, dass das Aufenthaltsrecht für Dienstleistungserbringer und -empfänger der Dauer der Leistung entspricht . Der Europäische Gerichtshof hat festgestellt, dass der "EG-Vertrag keine Vorschrift enthält, die eine abstrakte Bestimmung der Dauer oder Häufigkeit ermöglicht, von der an die Erbringung einer Dienstleistung oder einer bestimmten Art von Dienstleistung in einem anderen Mitgliedstaat nicht mehr als eine Dienstleistung im Sinne des EG-Vertrages angesehen werden kann.“ Hinsichtlich der sachlichen Komponente ist darauf hinzuweisen, dass die Dienstleistungsfreiheit – anders als das Recht auf Aufenthalt in Art. 18 Abs. 1 EG – grundsätzlich auf eine wirtschaftliche Betätigung ausgerichtete ist. Insoweit hat der Generalanwalt Léger in seinen Schlussanträgen vom 21.10.2004 in der Rechtssache C-215/03  sich wie folgt geäußert: „Ich halte es jedoch für erforderlich, darauf hinzuweisen, dass der Nachweis des völligen Fehlens von Mitteln für den Lebensunterhalt mit der gemeinschaftlichen Definition von Dienstleistungen unvereinbar wäre, bei denen es sich um „Leistungen, die normalerweise gegen Entgelt erbracht werden handelt.“ Hierauf hat auch das VG Berlin in seinem Prozesskostenhilfebeschluss  hingewiesen, als es ausführte: „Eine solche auf eine wirtschaftliche Betätigung ausgerichtete Zweckbestimmung weist ein Besuchsaufenthalt bei Verwandten oder Freunden nicht auf. Der Empfang von Dienstleistungen erfolgt in diesen Fällen fast denknotwendig und lediglich gelegentlich eines anderen Zwecken dienenden Besuchsaufenthalts und kann daher auch bei einem weiten Verständnis der passiven Dienstleistungsfreiheit nicht die Ratio des Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls berühren.“ Die vom VG Berlin vorgenommene Trennung von Besuchs- und Touristenaufenthalten ist aber praktisch nicht durchführbar. Insbesondere ist nicht ersichtlich, wie die Bundespolizei diese Differenzierung anlässlich der Einreise vornehmen soll . Insbesondere führt der Umstand, dass ein türkischer Staatsangehöriger Verwandte besucht und bei ihnen übernachtet, nicht dazu, dass damit die Touristeneigenschaft nicht mehr vorliegt. Maßgeblich ist der Gesamtzweck des Aufenthaltes. Wenn dieser nicht nur im Besuch bei Verwandten besteht, sondern auch in der Erkundung des Landes und der Besichtigung der Sehenswürdigkeiten, dann liegt ein touristischer Aufenthalt vor. Es ist insoweit nicht ersichtlich, warum ein Tramper, der mit seinem Zelt durch Deutschland reist, besser gestellt sein soll, als ein türkischer Staatsangehöriger, der die Gastfreundschaft seiner Verwandten in Anspruch nimmt.

Auch wenn die passive und aktive Dienstleistungsfreiheit von der Stillhalteklausel erfasst wird, bleibt zu klären, ob der Einreisevorgang der Regelung unterfällt, wer Vertragspartei im Sinne des Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls ist und in welchem Verhältnis die Verordnung (EG) Nr. 539/2001 (im Folgenden: EG-VisumVO)  zum Zusatzprotokoll steht. Der Europäische Gerichtshof hat in der Rechtssache Soysal klargestellt, dass die Visumpflicht die tatsächliche Ausübung der Dienstleistungsfreiheit beeinträchtigen kann, und zwar insbesondere aufgrund des zusätzlichen und wiederholten Verwaltungs- und finanziellen Aufwands, den die Erlangung einer solchen Erlaubnis, deren Gültigkeit zeitlich befristet ist, mit sich bringt . Aber nicht allein der Verwaltungsaufwand für den Betroffenen stellt eine Beschränkung dar. Erst recht liegt eine Beeinträchtigung der Dienstleistungsfreiheit vor, wenn ein Visumantrag abgelehnt wird. Damit führt Vorschrift des Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls dazu, dass für die Be-urteilung der Einhaltung der Einreisebestimmungen durch türkische Staatsangehörige die Rechtslage des Ausländergesetzes im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zusatzprotokolls, d.h. am 01.01.1973, zugrunde zu legen ist, sofern diese günstiger ist. Zu der von Hailbronner  vertretenen Ansicht, dass sich Art. 41 Abs. 1 des Zusatz-protokolls nach seinem Wortlaut und Zweck ausschließliche auf einseitige mitgliedstaatliche Maßnahmen beziehe, hat sich der Europäische Gerichtshof in der Rechtssache Soysal hingegen nicht geäußert.
 
Sofern sich die Stillhalteklausel nur an die Mitgliedstaaten richtet, so würde sich die Visumpflicht – jedenfalls teilweise – für türkische Staatsangehörige aus der EG-VisumVO ergeben. Denn Art. 1 Abs. 1 der EG-VisumVO i. V. m. Anhang I sieht bei türkischen Staatsangehörigen für geplante Einreisen über die Schengen-Außengrenzen für bis zu drei Monaten ausnahmslos eine Visumpflicht vor. Für Aufenthalte von mehr als drei Monaten ergäbe sich aber auch weiterhin die Visumpflicht aus dem nationalen Recht, sodass insoweit die Stillhalteklausel Anwendung finden könnte. Gegen die von Hailbronner vertretene Auffassung spricht erkennbar die Notwendig-keit einer Ratifizierung des Abkommens durch einen Beschluss des Rates nach Art. 31 Zusatzprotokoll. Nur wenn auch die Gemeinschaft selbst vertraglich gebunden sein soll, mithin Vertragspartei ist, ist eine derartige Ratifizierung nachvollziehbar .
Die Bindung der Gemeinschaft an die Stillhalteklausel mag für den Europäischen Gerichtshof so offensichtlich gewesen sein, dass er sich nur mit der Frage des Ranges der EG-VisumVO in der gemeinschaftsrechtlichen Normenhierarchie befasst hat. Nach der Entscheidung des Gerichtshofs in der Rechtssache Soysal geht Völkervertragsrecht dem sekundären Gemeinschaftsrecht vor: „58 Dieses Ergebnis wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die gegenwärtig in Deutschland geltende Regelung lediglich die Umsetzung einer Vorschrift des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts ist.
59 Insoweit genügt der Hinweis, dass es der Vorrang der von der Gemeinschaft geschlossenen völkerrechtlichen Übereinkommen vor den Rechtsakten des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts verlangt, Letztere nach Möglichkeit in Übereinstimmung mit diesen Übereinkommen auszulegen (vgl. Urteil vom 10. September 1996, Kommission/Deutschland, C-61/94, Slg. 1996, I-3989, Randnr. 52).“ In der Literatur wird die Ansicht geteilt, dass sekundäres Gemeinschaftsrecht nicht in der Lage sei, völkerrechtliche Pflichten der Gemeinschaft in der Gemeinschaftsrechtsordnung nach der lex posterior-Regel zu derogieren. Geht aber das Assoziationsrecht dem sekundären Gemeinschaftsrecht vor, so vermag die EG-VisumVO für türkische Staatsangehörige nachträglich kein Sichtvermerksverfahren verbindlich vorzuschreiben.

Die Notwendigkeit, vor der Einreise nach Deutschland ein Visum einzuholen, richtete sich im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zusatzprotokolls nach § 5 Abs. 1 DVAuslG vom 10.09.1965  in der Fassung vom 13.09.1972  - im Folgenden: DVAuslG 1965. Dieser bestimmt, wann und von welchem Ausländer ein Visum vor der Einreise einzuholen war:
„(1) Die Aufenthaltserlaubnis ist vor der Einreise in der Form des Sichtvermerks einzuholen von
1. Ausländern, die im Geltungsbereich des Ausländergesetzes eine Erwerbs-tätigkeit ausüben wollen;
2. Staatsangehörigen eines Staates, der in der Anlage zu dieser Verordnung nicht aufgeführt ist;
3. Inhabern ausländischer Fremdenpässe oder von Reiseausweisen im Sinne des § 4 Abs. 1 Nr. 9 und 9 a;
4. Inhabern von Reiseausweisen nach dem Londoner Abkommen betreffend Reiseausweise für Flüchtlinge vom 15. Oktober 1946 oder dem Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 oder dem Überein-kommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen vom 28. September 1954,
a) die von einer deutschen Behörde ausgestellt sind, wenn die Rückkehrberechtigung abgelaufen ist,
b) die von Behörden eines der in der Anlage zu dieser Verordnung nicht aufgeführten Staaten ausgestellt sind, oder
c) die von Behörden eines der in der Anlage zu dieser Verordnung aufgeführten Staaten ausgestellt sind, wenn die Einreise weniger als vier Monate vor Ablauf der Gültigkeitsdauer der in den Reiseausweisen eingetragenen Rück-kehrberechtigung erfolgen soll.
(2) Absatz 1 gilt nicht, soweit in zwischenstaatlichen Vereinbarungen eine abweichende Regelung getroffen ist. Ist in zwischenstaatlichen Vereinbarungen eine Befreiung vom Sichtvermerkszwang bestimmt, so gilt diese vom Inkrafttreten des Ausländergesetzes an als Befreiung von dem Erfordernis, die Aufenthaltserlaubnis vor der Einreise in der Form des Sichtvermerks einzuholen.
 (3) Absatz 1 Nr. 1 gilt nicht für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft.
(4) Absatz 1 Nr. 1 gilt auch nicht für Ausländer, die Inhaber einer Legitimationskarte sind, die von einer im Ausland tätigen Stelle der Bundesanstalt für Arbeit ausgestellt ist.“ Entgegen der Ansicht von Westphal  handelt es sich bei § 5 Abs. 1 DVAuslG 1965 um die zentrale Bestimmung für die Regelung der Notwendigkeit der Einholung eines Sichtvermerks vor der Einreise . Die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Ausländergesetzes (im Folgenden: AusIGVwV) vom 7. Juli 1967  stellte insoweit zu § 5 DV AuslG 1965 unter Nummer 2 für die Verwaltungspraxis verbindlich fest:
„Die Fälle, in denen die Aufenthaltserlaubnis vor der Einreise in der Form des Sichtvermerks einzuholen ist, sind in § 5 DVAuslG aufgeführt. In allen anderen Fällen kann die Aufenthaltserlaubnis nach der Einreise eingeholt werden.“ Diese Norm regelte daher nicht die Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufent-haltserlaubnis im Inland, sondern die Visumfreiheit der Einreise selbst. Türkische Staatsangehörige, die entsprechend der Positivliste von der Sichtvermerkspflicht grundsätzlich freigestellt waren, benötigten nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 DVAuslG 1965 nur dann vor der Einreise einen Sichtvermerk, wenn sie im Bundesgebiet eine Erwerbstätigkeit ausüben wollten. Als Erwerbstätigkeit in diesem Sinne galt jede selbständige oder unselbständige Tätigkeit, die auf Erzielung von Gewinn gerichtet oder für die ein Entgelt vereinbart oder den Umständen nach zu erwarten war. Insbesondere bei Dienstleistungserbringern muss daher immer genau geprüft werden, ob der Aufenthalt nicht der Ausübung einer Erwerbstätigkeit dient.

Für sonstige Aufenthalte bestand ohne zeitliche Begrenzung grundsätzlich keine Visumpflicht, da diese erst durch die 11. Änderungsverordnung zur DVAuslG vom 01.07.1980  auch für türkische Staatsangehörige eingeführt wurde. Dabei konnte die Sichtvermerkspflicht im Hinblick auf die noch erforderliche Kündigung der deutsch-türkischen Sichtvermerksvereinbarung von 1953 erst am 5.10.1980 in Kraft treten. Die generelle Beschränkung des visumfreien Aufenthalts auf einen Zeitraum von drei Monaten ist gleichfalls erst zu einem späteren Zeitpunkt, nämlich durch die 14. Änderungsverordnung zur DVAuslG vom 13.12.1982  mit Wirkung zum 18.12.1982 eingeführt worden; sie gilt demnach gleichfalls nicht für türkische Staatsangehörige, die sich auf die Stillhalteklausel berufen können.

War ein Visum nur bei Aufnahme einer Erwerbstätigkeit vor der Einreise einzuholen, so ergab sich aus § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 4 DVAuslG 1965, dass bestimmte Zwecke nicht nur vom Sichtvermerksverfahren, sondern insgesamt vom Erfordernis der Einholung einer Aufenthaltserlaubnis befreit waren. Dies bedeutet, dass nach der Einreise der Aufenthalt ohne Einholung einer Aufenthaltsgenehmigung rechtmäßig war. Nach diesen Regelungen bedurften türkische Staatsangehörige, die Inhaber von Nationalpässen waren, keiner Aufenthaltserlaubnis, wenn sie
„1. sich nicht länger als drei Monate im Geltungsbereich des Ausländergesetzes aufhalten und keine Erwerbstätigkeit ausüben wollen;
2. sich im Dienst eines nicht im Geltungsbereich des Ausländergesetzes ansässigen Arbeitgebers zu einer ihrer Natur nach vorübergehenden Dienstleistung als Arbeitnehmer im Geltungsbereich des Ausländergesetzes aufhalten, sofern die Dauer des Aufenthalts zwei Monate nicht übersteigt. Die Befreiung gilt nicht für Ausländer, die im Geltungsbereich des Ausländergesetzes ein Reisegewerbe (§ 55 der Gewerbeordnung) ausüben wollen;
3. unter Beibehaltung ihres gewöhnlichen Aufenthalts im Ausland im Geltungsbereich des Ausländergesetzes in Vorträgen oder Darbietungen künstle-rischen, wissenschaftlichen oder sportlichen Charakters tätig werden wollen, sofern die Dauer des Aufenthalts zwei Monate nicht übersteigt;
4. Inhaber von Seefahrtbüchern sind, die von Behörden der Bundesrepublik Deutschland ausgestellt worden sind, sofern sie sich lediglich in Ausübung oder im Zusammenhang mit ihrer Tätigkeit als Besatzungsmitglied eines Schiffes im Geltungsbereich des Ausländergesetzes aufhalten.“ Für touristische Zwecke bedeutet dies Folgendes: Ein türkischer Staatsangehöriger benötigte nach der Einreise eine Aufenthaltserlaubnis, wenn er länger als drei Monate in Deutschland bleiben oder eine Erwerbstätigkeit aufnehmen wollte. Beabsichtigte ein türkischer Staatsangehöriger einen Aufenthalt von mehr als drei Monaten, so war die Einreise damit ohne Visum möglich, nach der Einreise musste aber eine Aufenthaltserlaubnis eingeholt werden, da der Befreiungstatbestand des § 1 Abs. 2 Nr. 1 DVAuslG 1965 nur für geplante Aufenthalte von bis zu drei Monaten galt. Der Anwendbarkeit dieses Befreiungstatbestandes steht auch nicht § 1 Abs. 2 Nr. 2 DVAuslG 1965 entgegen. Zwar werden durch die Nummer 2 Dienstleistungserbringer speziell begünstigt, es ist aber nicht erkennbar, dass es sich bei diesem Be-freiungstatbestand um eine abschließende Spezialregelung für den gesamten Dienstleistungsbereich handelt, der einen Rückgriff auf die Nummer 1 versperren würde. Vielmehr hat der Gesetzgeber die einer Erwerbstätigkeit besonders nahe kommende Dienstleistungserbringung durch Arbeitnehmer zeitlich beschränkt er-möglichen wollen und zugleich Reisegewerbe ausgeschlossen. Für diese Auslegung spricht auch die Nummer 3a der AuslVwV zur DVAuslG 1965, die ausdrücklich die Einreise als Tourist von der Regelung in Nummer 1 umfasst sah. Denn nach der Verwaltungsvorschrift sollte in Fällen in denen Anlass zur Annahme bestand, dass ein Ausländer unter Umgehung des § 5 Abs. 1 Nr. 1 DVAuslG in das Bundesgebiet einreisen will, beim Grenzübertritt folgender Hinweis in den Pass aufgenommen werden: „Tourist, Aufenthalt bis zu drei Monate, keine Arbeitsaufnahme“. Entschied sich ein türkischer Staatsangehöriger nach der visumfreien Einreise dazu, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen, so fand der Befreiungstatbestand des § 1 Abs. 2 Nr. 1 DVAuslG 1965 keine Anwendung. Die AusIGVwV führten hierzu zu § 5 DVAuslG 1965 unter Nummer 3 aus:
„Die Anwendung des § 5 Abs. 1 DVAuslG setzt voraus, dass einer der dort genannten Tatbestände bereits im Zeitpunkt der Einreise gegeben ist. Tritt ein solcher Tatbestand erst nach der Einreise ein, so braucht die erforderliche Aufenthaltserlaubnis erst nach der Einreise eingeholt zu werden. Will ein Ausländer im Bundesgebiet eine Erwerbstätigkeit ausüben (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 DVAusIG), so ist bis zum Beweise des Gegenteils anzunehmen, dass eine solche Absicht bereits im Zeitpunkt der Einreise bestanden hat.“ Aus der Regelung des § 5 Abs 1 Nr. 1 DVAuslG 1965 folgte nicht, dass die Auslän-derbehörde einem türkischen Staatsangehörigen, der bereits von Anfang an eine Erwerbstätigkeit aufnehmen wollte, von vornherein keine Aufenthaltserlaubnis erteilen durfte. Eine Aufenthaltserlaubnis musste ihm aber versagt werden, wenn seine Anwesenheit Belange der Bundesrepublik Deutschland nach § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG 1965 beeinträchtigte. Die Prüfung dieser Frage verlangte nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine zukunftbezogene Beurteilung. Die Anwesenheit eines unter Verletzung des Sichtvermerkszwangs eingereisten Ausländers beeinträchtigte grundsätzlich das öffentliche Interesse an der Einhaltung der Einreisevorschriften. Dieses Interesse gehört zu den Belangen der Bundesrepublik Deutschland. Die mit dem Sichtvermerkszwang verfolgten Zwecke ließen sich nur verwirklichen, wenn unerlaubt eingereisten Ausländern grundsätzlich die Aufenthaltserlaubnis versagt wurde. Das öffentliche Interesse, die Einreise zum Zwecke der Ausübung einer Erwerbstätigkeit auf dem gesetzlich vorgesehenen Wege zu steuern und zu kontrollieren, machte es erforderlich, grundsätzlich den durch illegale Einreise begründeten Aufenthalt nicht nachträglich durch eine Aufenthaltserlaubnis zu legalisieren. Andernfalls wäre die Wirksamkeit des Sichtvermerksverfahrens nicht ausreichend gewährleistet gewesen.

Für die Beurteilung von aktuellen Einreisevorgängen aufgrund der Stillhalteklausel hat die alte Rechtslage folgende Auswirkungen:
•    Ein türkischer Staatsangehöriger, der zum Zwecke der Dienstleistungserbringung oder dem Empfang von Dienstleistungen ohne Visum einreist, ist erlaubt eingereist. Er kann sich nach der Einreise aufgrund der Befreiung des § 1 Abs. 2 Nr. 1 DVAuslG 1965 rechtmäßig im Bundesgebiet aufhalten, wenn er nicht länger als drei Monate im Bundesgebiet bleiben will, keine Erwerbstätigkeit aufnehmen möchte und seinen Aufenthaltszweck nicht ändert. Außerdem gelten auch die weiteren Befreiungstatbestände nach § 1 Abs. 2 Nr. 2 bis 4 DVAuslG 1965, solange der Anwendungsbereich der Stillhalteklausel nicht verlassen wird.
•    Ein türkischer Staatsangehöriger, der zum Zwecke der Dienstleistungserbringung oder dem Empfang von Dienstleistungen ohne Visum einreist und nachträglich seinen Aufenthaltszwecks (Erwerbstätigkeit, Familiennachzug) ändert, reiste erlaubt ein. Dem türkischen Staatsangehörigen kann § 5 Abs. 2 AufenthG – Einreise ohne das für den konkreten Aufenthaltszweck erforderliche Visum – entgegengehalten werden, weil er für den neuen Aufenthaltszweck ohne den erforderlichen Aufenthaltstitel eingereist ist.
•    Ein türkischer Staatsangehöriger, der ohne Visum einreist und vorgibt zum Zwe-cke der Dienstleistungserbringung oder dem Empfang von Dienstleistungen ein-zureisen, jedoch von Anfang an die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit plant, kann sich nicht auf die Stillhalteklausel berufen. Die Einreise ist unerlaubt.

Kommt der Stillhalteklausel für den Bereich der Dienstleistungsfreiheit erhebliche Bedeutung zu, so gilt dies nicht für die Einreise zur Aufnahme einer selbständigen Tätigkeit. Denn einem türkischen Staatsangehörigen, der sich selbständig erwerbstätig im Bundesgebiet niederlassen wollte, konnte bereits unter der Rechtslage im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zusatzprotokolls entgegengehalten werden, dass seine Einreise nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 DVAuslG 1965 visumspflichtig ist. Etwas anderes folgte auch nicht aus dem Niederlassungsabkommen zwischen dem Deutschen Reich und der Türkei vom 12.01.1927  – im Folgenden NAK genannt. Soweit Art. 4 NAK bestimmt, dass die Staatsangehörigen jedes vertragsschließen-den Teils berechtigt sind, im Gebiet des jeweils andern Vertragstaates jede Art von Industrie und Handel zu betreiben sowie jede Erwerbstätigkeit und jeden Beruf aus-zuüben, soweit diese nicht den eigenen Staatsangehörigen vorbehalten sind, ist diese Regelung berufsrechtlicher Art und hat zur Voraussetzung, dass sich der Ausländer zu der von ihm beabsichtigten Tätigkeit im Bundesgebiet aufhalten darf. Sie schränkt demnach das nach nationalem Recht für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis bestehende Ermessen der Ausländerbehörde nicht ein. Vorbehaltlich des Gegenseitigkeitsprinzips nach Art. 1 NAK, folgt aus Art. 4 NAK für das Aufenthaltserlaubnisverfahren lediglich, dass türkische Staatsangehörige von selbständigen Erwerbstätigkeiten nicht generell ausgeschlossen werden durften. Dagegen lässt sich aus Art. 4 NAK nicht herleiten, dass türkische Staatsangehörige visumfrei in das Bundesgebiet einreisen durften. Gleiches gilt für Art. 12 des Europäischen Niederlassungsabkommens vom 13.12.1955 , das für die Türkei ohnehin erst am 20.03.1990 in Kraft getreten ist.